S5（眉山）線正加緊建設 圖片來源：每經記者 吳林靜 攝
11月13日， 中國共產黨成都市第十四屆委員會第六次全體會議召開 ，提出構建服務國家重大戰略制度體系時，要求深入推進成渝地區雙城經濟圈建設和成德眉資同城化發展。如何實作同城化發展？日前剛獲四川省政府批復的【成都都市圈國土空間規劃（2021—2035年）】給出回答。
【成都都市圈國土空間規劃（2021—2035年）】是全國第一個省級人民政府批復同意的國家級都市圈國土空間規劃。此前，自然資源智庫咨詢委員、自然資源部國土空間規劃研究中心原副主任張曉玲談道，「國土空間規劃體系中，都市圈規劃屬於‘五級’之外的跨行政區域專項規劃，在中國空間治理中的地位十分重要，其核心要義是統籌協調。」
「聚焦‘單核、同城化、宜居地、大城市帶大農村’等關鍵詞（組），強化成德眉資互動協作。」四川省推進成德眉資同城化發展領導小組辦公室（以下簡稱「省同城化辦」）相關負責人告訴【每日經濟新聞】記者，「都市圈國土空間規劃編制不是跑形式、走過場，而是原動力、原創性的存在。」
「1+1+N」規劃體系
成都都市圈的第三個爆款
這一規劃的批復，意味著成都都市圈建設暨成德眉資同城化發展打造出了繼「都市圈建設論壇」「都市圈同城化指標體系」之後，第三個具備高辨識度的爆款作品。
同時，也標誌著成都都市圈「1+1+N」規劃體系全面形成。
所謂「1+1+N」規劃體系，第一個「1」，指的是2021年底國家發改委函復同意、省政府批準的【成都都市圈發展規劃】；第二個「1」，即剛剛批復的【成都都市圈國土空間規劃（2021—2035年）】（以下簡稱【國土空間規劃】）。「N」則包括了【成德眉資同城化綜合交通發展規劃（2022-2025）】【成德眉資同城化公共服務專項規劃（2021-2025）】【成德眉資同城化發展生態環境保護規劃（2020-2025）】等13個陸續印發的專項規劃。
成都都市圈「1+1+N」規劃體系圖譜
獲批後的國土空間規劃，是各類開發、保護、建設活動的法定依據，一經批復，就具有法律效力。省同城化辦的前述負責人談到，【國土空間規劃】將在成都都市圈的建設中，發揮「原動力、原創性」的作用。
和「五級」（國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級）相比，都市圈這一尺度，是國土空間規劃體系中「特別的存在」。
國家對都市圈國土空間規劃，接連作出過要求：
今年4月，正式實施的【都市圈國土空間規劃編制規程】提到，都市圈國土空間規劃應在堅持高品質發展、堅持一體化協同、突出重點區域、突出重點領域的規劃原則下編制，細化重點規劃單元空間結構，以分工協同為原則，對創新、生產服務和重大產業集群等功能布局作出指引。
隨後7月釋出的【中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定】中對「發揮國家發展規劃戰略導向作用，強化國土空間規劃基礎作用，增強專項規劃和區域規劃實施支撐作用」和「建立都市圈同城化發展體制機制」都作出了要求。
國務院批復的【四川省國土空間規劃（2021-2035年）】中，31次提到「都市圈」，4次提到「成德眉資」，9次提到成都都市圈的「同城化」。
【國土空間規劃】是對以上要求的呼應、落實。按省同城化辦的說法，這是「為中央決定落地落細，貢獻了基層實踐和地方智慧」。
創新制度供給、要素供給
「大手牽小手」推進多層次協同
在落實各類控制線、保證空間底線的基礎上，【國土空間規劃】對成都、德陽、眉山、資陽重點領域區域的定位，做了進一步明確。
從批復來看，【國土空間規劃】提出，構建「三區兩山，三軸三帶」的國土空間總體格局和「極核引領、軸帶串聯、多點支撐」的多中心網路化城鎮發展格局。
新的格局將兼顧發展與安全，其中跨行政區域的協同聯動是關鍵。
構築安全底線方面，「三區」與「兩山」涉及自然地理單元的保護、整治與開發，四市將攜手夯實農業安全格局、完善生態安全格局。
支撐產業發展方面，無論是「極核」成都還是「功能節點城市」的德眉資三市，都正將產業的未來向協同區域布局，為都市圈同城化培育經濟基石。
具體的抓手是「三軸」和「三帶」。「三軸」，指的是成渝城市發展主軸、成德眉發展軸、龍泉山東側發展軸，「三帶」指的是成德臨港經濟產業帶、成眉高新技術產業帶、成資臨空經濟產業帶。
這些產業帶、產業集群跨市而建，以此形成骨架，推動四市「共同實施產業建圈強鏈，加快創新鏈、產業鏈深度融合」。
批復中還特別提及「交界地帶」，要求「加強規劃引導與管控，推進多層次區域協同」。從跨行政區域統籌協同的角度來看，「交界地帶」更能凸顯同城化建設的價值所在。
以交通基建為例。今年9月，都市圈內城際「斷頭路」的打通計劃，正式啟動了第三批。相比前兩批，這一次打通的重點已經細到鄉村道路，而且納入的重點計畫達到42個，總投資額高達3.4億元。
不只是「斷頭路」，S3（資陽）線已於國慶日前夕通車，S11（德陽）線、S5（眉山）線正加緊建設。值得註意的是，這些市域（郊）鐵路均以「地鐵」相連。
今年9月開通的S3（資陽）線，出行感受與成都地鐵一致 圖片來源：每經記者 吳林靜 攝
立體交通體系日益完善，成都都市圈內「如居一城」的通勤體驗不斷增強。如此一來，經濟要素的自由流動和高效配置，就有了更紮實的基礎。
交通方面的改觀，是都市圈同城化建設的冰山一角。諸如產業用地、資金投入、制度供給等方面，四市同樣在加大要素投入的傾斜力度。
創新「夾層治理」
發揮日常協調功能，強化互動協作
都市圈的國土空間規劃編制，並非簡單把行政區的規劃拼湊到一起，而是打破行政壁壘協調好各方利益，從而推動空間協同治理。
之所以成都都市圈能夠率先構建都市圈規劃體系，與其創新建立的統籌協調體制機制不無關系。
2020年初，四川省推進成德眉資同城化發展領導小組率先成立；同年7月，四川省推進成德眉資同城化發展領導小組辦公室揭牌。
發展至今，成都都市圈形成了一套比較成熟的「五級工作機制」——包括同城化發展領導小組統籌、省級部門指導、省同城化辦公室協調、成德眉資四市主體推進、專項合作組聯動。
成都都市圈「五級工作機制」
今年10月的一場公開演講中，中國區域科學協會副理事長、研究員馮奎總結過成都都市圈的協調特色——「姑且稱之為‘夾層治理’」。
馮奎調研發現，「領導小組」下設的、常態化執行的省同城化辦，發揮著日常協調排程職責，為都市圈構建了一種有效的、且深具中國特色的治理主體。
之所以將其稱為「夾層治理」，在馮奎看來，這個機構是「國家和四川省的決策部門與都市圈市區之間的夾層」，是「界於行政單位、事業促進機構之間的夾層」，還是「獨立平台和網路形態之間的夾層，既有固定機構，也能靈活調整」。
今年1月，【長江經濟帶區域協調與高品質發展研究】一書出版，全國人大常委會副委員長、民盟中央主席丁仲禮在序言中，同樣提及「省同城化辦」這一機構的創新，並將其與長三角三省一市建立的長三角區域協作辦公室，共同視為區域協調治理創新的突破性成果。
對於經濟協同基礎沒那麽好的成都都市圈而言，想要推動各個領域實作真正的「跨市」，那就只有在深化體制機制改革方面下足功夫，打造「協同」的深層次肌理。
省同城化辦發揮的正是協調層中的關鍵樞紐作用，讓「四座城」逐漸成為「一家人」，挖掘更足的永續發展動能和更大的一體化發展空間。
每日經濟新聞
