侯同佳
（武漢大學中國鄉村治理研究中心博士生）
正選騰訊新聞@新鄉土
近來與幾位村書記聊天，他們都表示自己對政府下達的各項任務不堪其擾。「我跟你說實話吧，除了鎮長和書記發的通知我會回復一下，哪怕是鄉鎮的副書記、副鎮長在通知裏寫了‘收到回復’，我和其他的幹部也都不回。」「現在鄉鎮給我們的任務太多，還要把各種事情的責任都壓在我們身上！所以他們發的通知，要是好看我就看兩眼，不好看我理都不理！」
對於村書記的這種「已讀不回」的行為，鄉鎮幹部也十分無奈：「現在好像怎麽樣都調動不了村書記了，我們又不是書記鎮長，除非是非常重要的工作，否則也不可能什麽事情都讓書記鎮長出面。」「村書記得哄著幹才行，之前有一個鄉鎮副書記開會的時候說話說得太重，有兩個村書記面子上過不去，一拍桌子就走人了，最後只得書記鎮長出面哄了好一會才回來繼續幹。」
「村書記、主任一肩挑」實施以後，村書記從黨組織關系上看是鄉鎮黨委的下級，在一定程度上有利於鄉鎮黨委政府的調動。但事實上，鄉鎮幹部愈發難以調動村書記，有時甚至難以透過誡勉談話調動村書記：「有一回我沒能按照上級要求落實圖斑整治的工作，鄉鎮紀委書記就要找我做誡勉談話。他打電話找我約談話時間的時候我就明確告訴他，如果是因為圖斑的事就別找我！」村書記為何「懶政」？為什麽鄉鎮幹部難以調動村書記？
一
鄉鎮幹部難以調動村書記與鄉村治理的特征有關：首先，鄉村治理事務兼具社會性和行政性。現在很多治理事務是自上而下派發下來的，導致「所有工作都要村書記兜底」。但是當政策要求與農民需要和鄉村實際情況不符，農民就不具有自主參與的積極性，此時就需要村書記做工作。比如某地的圖斑整治要求「退林還耕」，涉及到幾十戶農民的地和上面的樹，此時就要督促村民砍伐樹木並種上糧食。但是上級政府並沒有配套落實政策的資金，鄉鎮政府財政能力差也難以配套資金，鄉鎮政府只能依靠村書記憑借其社會資本給村民做工作。對此，幾戶村民都不能理解，這片土地的地力差而且地塊細碎，再加上現在種糧食不掙錢還費工，除了種樹沒有其他有效利用這片土地的方法，因而村民對政府和村書記頗有微詞，這給村書記帶來了不小的社會壓力。最終在村書記的努力下，所有圖斑都實作了預期整治，但是村書記卻對這類政策任務十分抗拒，對政府難免產生不滿情緒，認為政府「瞎搞」，從而缺少積極回應上級的動力。
其次，村書記的身份本身就兼具正式性和非正式性。村書記不只是要聽從鄉鎮黨委書記的領導，也要兼顧村民的選票和自己在村民中的評價。村莊對於村書記來講不只是憑借其正式身份施展才華的地方，更是被鄉村社會關系所覆蓋並寄托著村書記的人生意義和價值的地方。當上級政府要求村書記落實與農民需求和農村實際不相符合的行政任務，村書記往往十分謹慎：「我多次和書記鎮長講，你們一屆幹完了就離開了，我是要在這個村呆一輩子的！」因而村書記要妥善處理落實行政任務與農民評價之間的關系，如果村書記不再能得到大多數農民的支持，各種行政事務就難以得到落實，村書記也因為被村民唾罵而難以在村莊中立足。為此，村書記會憑借自己的非正式身份拒絕回應政府要求：「要是他們（鄉鎮幹部）把我逼急了我也不怕，我也和他們說過，其實我完全可以不當這個村書記，為了這個職位我自己的產業都被放下了，不讓我幹了正好，我就可以專心賺錢了！」
鄉村治理事務的雙重性與村書記身份的雙重性為村書記應付上級政策提高了權宜空間：「現在什麽事情都要把責任推給我們，比如說前段時間讓我們填表，要求我們包保漁船，讓我們對漁船的安全生產負責，比如刮大風、下大雨的時候勸說漁民不要打漁，日常還要去看看漁船是否安全。我自己又不打漁，我也沒有監督的資質，更沒有那麽多精力天天去看漁船，我怎麽保障他們的安全？先不說他們可能找到什麽機會訛我，就說我跟漁民說要保障他們的安全、不讓他們出去打漁，他們願意聽我的嗎？不罵我一句‘有病’就不錯了！……所以我只是把表填了，但是後面發訊息讓我負責任的時候，我就看到了不回復。要是上級追查責任，我就說我沒看到資訊……其實他們鄉鎮幹部也無所謂，反正已經發訊息督促了，村幹部不回復也不是鄉鎮幹部的責任了。」由此看來，村書記與鄉鎮幹部之間相互依賴、相互推脫的關系構成的權宜空間，使村書記和鄉鎮幹部達成了各自卸責的共謀效果，形成了一種微妙而默契的平衡。但是這種微妙而默契的平衡也意味著政策軟化，即政策未能按照初衷有效落地，也沒能達成良好的治理效果。
二
政策軟化作為應付行政壓力的一種手段，其實是基層應對強考核壓力下不符合基層實際和農民需求政策的結果。稅費改革以前，村幹部也面臨著收提留和計劃生育的行政任務，這些任務也難以得到農民的支持，也給鄉鎮政府調動村幹部帶來了難題，也讓農民和基層幹部怨聲載道。但是與過去相比，當前的基層治理壓力更加繁重。經濟與科技發展提高了政府掌握資源的能力，各個部門也就更有意願履行各自職責。為了確保自己的工作能夠有效落實下去，各個部門會透過援引政治話語提高工作的重要性，同時援引政治權力增強對下級的考核強度。比如將工作上升到政治站位的高度，將日益頻繁的考核排名、誡勉談話和黨內處分作為調動基層的重要手段。各地也會將大量部門工作納入考核指標當中，也督促基層落實工作。這些部門工作中，有一些工作可以明確考核，比如經濟發展情況可以根據數據呈現；但更多的工作是難以量化考核，比如宣傳工作、組織工作的情況等等。於是，此類難以量化的工作透過其他方式間接量化，比如開展文化活動的次數證明政府開展了工作；並在此基礎上由委辦局的各個科室領導打分，於是鄉鎮政府的響應十分重要，這在上級看來是鄉鎮幹部對本部門工作是否積極的證明。
但是這些政策難免與農民需求和村莊實際不符，造成村書記的消極應付。比如宣傳工作考核指標中，誌願服務活動是其中一個重要指標。對於農民來講，以環境衛生、助老扶老等為內容的誌願服務活動並不能調動農民參與的主動性。在一般農民看來，過上城市生活既是對美好生活的向往，也是階層躍升的關鍵，更是贏得鄉村社會面子競爭的關鍵。為此，農民傾向於尋找打工機會，沒有時間和精力參與沒有任何報酬的誌願服務活動。當村書記難以調動農民參與的積極性，鄉鎮政府就會要求村書記在誌願服務系統上制造數據、拍攝環衛工穿著誌願者馬甲的「誌願服務」照片。對於這種不符合實際情況的、沒有任何裨益的工作，村書記難免嗤之以鼻。值得反思的是，村書記近期開展的工作，比如圖斑整治、文化宣傳工作、收繳高額醫保費等等都是難以調動農民自發參與的工作，此外還有村書記懶得搭理的集體經濟發展、黨員管理等工作。面對這些工作任務，村書記沒有動力回應政府要求、甚至懶得應付，也就在客觀上造成了村書記的「懶政」。
三
在泛化的政治壓力下，諸多部門工作成為實實在在的基層壓力。鄉鎮政府作為末端的行政層級，承擔了最多的責任。當村書記憑借其非正式身份「逃避」責任，政府就傾向於增強對村書記的領導力度。於是，一方面，各地實行村書記主任一肩挑有利於將責任集中在了一個人身上，也就能在客觀上促進鄉鎮政府調動村書記落實任務，而不需要調動村書記和村主任兩個人，也可以避免因兩人「不對付」而難以推動工作。另一方面，各地傾向於透過提高薪金和增加晉升渠道，以經濟利益和政治地位增強對村書記的影響力。於是村書記「薪金」從幾百塊錢一個月的誤工補貼變成一個月兩三千元的正式薪金並被納入縣級財政預算，而且一些優秀村書記可以透過遴選晉升進入鄉鎮政府當中。
雖然這從一定程度上「克服」了政策軟化問題，但是難免造成了更加嚴重的弊端：首先，鄉村治理的成本顯著提高，過去的村幹部薪金是「誤工補貼」，一個月幾百塊錢即可，一個村委會3—5人，一個鄉鎮10個村委會只需要30萬元左右；現在的村幹部薪金是納入縣政府預算的薪金，一年3—5萬元。一個村委會3—5人，一個鄉鎮10個村委會就要200萬元左右。而且基層治理體系也愈發繁重。在多數地區的村幹部有兼業的情況下，更有一些發達地區，比如蘇南地區，政府為了便於落實政策，已然將村幹部都變成全職且上任需要透過政府的招聘考試。但鄉鎮政府對村幹部的進一步影響並不意味著治理能力的增強，政府與農民的距離並沒有因此拉近，反而因為村級組織被吸納為一級行政層級而進一步增強了政策落實力度，使政策執行的彈性空間進一步被壓縮，導致村民更加難以反饋意見，進一步加劇了基層治理體系的冗繁和基層治理的低效。
因此，村書記的「懶政」現象並非源於村書記「懶」，而是愈發剛性的行政任務不符合農村實際和農民需要，造成村書記疲於應付政策要求。不只是村書記，當前大量的工作精力集中在自上而下的行政任務當中。所謂的「群眾工作」不是深入群眾、發動群眾，而是勸服甚至威脅群眾配合上級工作，這偏離了基層治理的初衷，也使基層幹部難以在工作中產生意義感，從而在基層工作中愈發消極。進入到基層治理現代化的新時期，大量政策下鄉難免會出現與鄉村實際存在張力的情況，因而放活基層、還政於民，使鄉村治理煥發新活力是應有之義。
