經濟觀察網 記者 田進
2024年年底舉行的中央經濟工作會議提出，要適當提高退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金。近一個月，廣東、北京等地也在2025年政府工作報告中提出「提高城鄉居民基礎養老金」。
2011年，城鄉居民養老保險制度在全國實施後，未參加職工養老保險的城鄉居民，也可以透過城鄉居民養老保險制度獲得一定養老金。與退休人員基本養老金相比，城鄉居民基礎養老金（下稱「城鄉居民養老金」）覆蓋了更多低收入的農村老年人群體。【人力資源和社會保障2023年度事業發展統計公報】顯示，2023年城鄉居民養老金實際領取待遇人數17268萬人，基金支出4613億元。
城鄉居民養老金主要包括「基礎養老金+個人帳戶養老金」。其中，中央政府負責確定全國基礎養老金最低標準，地方政府則在此基礎上，依據地方財力，提高基礎養老金標準。
近年來，全國基礎養老金最低標準均以定額調整的方式上漲，已從制度建立初期的每人每月55元提高至123元。其中2021年—2024年，中央財政補貼每人每月分別為93元、98元、103元、123元，2024年20元/月的漲幅已創制度實施以來的新高。
在123元的全國基礎標準上，各省份均有相應的地方財政補貼，補貼後大部份省份每月的城鄉居民養老金超過200元。其中，上海、北京分別為1490元和971元。
2025年城鄉居民養老金的具體漲幅一直是社會關切的重點。一方面，城鄉居民養老金是大量農村老人的一項穩定收入，在減少老年人支出壓力、調節收入分配等方面發揮重要作用。提高城鄉居民養老金漲幅，也被視為2025年促消費的重要政策。另一方面，城鄉居民養老金提升也要考量中央和地方財政的支出壓力。
2024年，一位負責城鄉居民養老金方面的市級財政人士所在省份的城鄉居民養老金標準由每人每月170元上漲至190元，除中央財政負責補貼的123元，其余部份需要省、市、縣三級財政負擔。
該人士表示：「一方面，近兩年，財政收入面臨增長壓力，而民生政策都在提標；另一方面，全市領取城鄉居民養老金待遇的人數近200萬。在中央政府制定的漲幅基礎上，即使地方政府只給每人每月額外補貼10元，額外支出就達到2.4億元。考慮到當地財政壓力，每月能承受的額外補貼大約在5—10元。」
多位研究者認為，考慮城鄉居民基礎養老金基數較低，可以按照固定金額上漲，漲幅可以達到每月100—200元。而如果要達到這一漲幅，這一輪城鄉居民養老金的上漲可能仍需要中央財政加力。
提高居民養老金
2018年以來，消費需求不足問題持續發酵並得到越來越多的關註。2024年，社會消費品零售總額僅同比增長3.5%，低於全年5%的GDP（國民生產總值）增速。
在消費增速起伏的過程中，居民收入差距被視為影響消費增長的一個重要因素。2024年10月初，北京大學國家發展研究院教授盧鋒曾對經濟觀察報表示，從國際比較數據觀察，中國居民收入在國民收入總量中分配比例顯著偏低，是制約居民消費的長期重要因素。與此同時，中國居民收入分配差距較大，基尼系數居高不下，同樣不利於啟用消費潛能。
為縮小收入差距，政策檔多次提及要「提低、擴中、調高」（提高低收入人群收入增速、擴大中等收入群體規模、調節高收入人群的收入）。在這個過程中，促進居民養老金增長成為提高低收入人群收入的重要舉措。
在政策的框架中，如何透過提升中低收入人群的收入來提振內需，是2025年的一項重要任務。
2024年底，中央經濟工作會議提出「實施提振消費專項行動，推動中低收入群體增收減負，提升消費能力、意願和層級」，緊隨其後即提出「適當提高退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金，提高城鄉居民醫保財政補助標準」三條措施。
城鄉居民養老金覆蓋人群廣泛，且相當比例為低收入人群，是「提低」的重要抓手。
人力資源和社會保障部（下稱「人社部」）數據顯示，領取居民養老金的人數在持續增長，2023年上漲得尤為明顯。2019年—2022年，實際領取待遇人數從約1.6億上漲至約1.65億，而2023年驟增至1.73億。
而且城鄉居民養老金更多地覆蓋了低收入人群。2021年3月，人力資源和社會保障部農村社會保險司司長劉從龍在接受新華社采訪時提到，自2017年代繳政策實施以來，人社部共為困難人員代繳城鄉居民基本養老保險費1.19億人次共129億元。截至目前，超過1.6億人按月領取基本養老保險待遇，其中包括3014萬貧困老人。
多地也提到提高城鄉居民養老金在調節社會收入分配中的重要性。例如，2024年12月31日，四川省人社廳等部門釋出的【關於進一步做好城鄉居民基本養老保險繳費工作的通知】提出，把四川省符合條件的城鄉居民全部納入養老保險體系，實作從制度全覆蓋邁向法定人員全覆蓋，充分發揮養老保險保障人民基本生活、調節社會收入分配、促進城鄉經濟社會協調發展、助力鄉村振興的重要作用，更好地保障城鄉居民基本養老保險參保人員的老年基本生活。
如何增長？
2018年3月份，人社部、財政部印發的【關於建立城鄉居民基本養老保險待遇確定和基礎養老金正常調整機制的指導意見】提出，建立城鄉居民全國基礎養老金最低標準的動態調整機制，而調整機制為「根據城鄉居民收入增長、物價變動和職工基本養老保險等其他社會保障標準調整情況等相關因素」確定。
具體到省、市級層面，多省此前曾發文提出，鼓勵各市州、縣市區結合本地實際和財政承受能力情況，在國家和省最低標準基礎上適當增加本地區基礎養老金標準，所需資金由當地財政負擔。
在這樣的背景下，2024年多地的城鄉居民基礎養老金最低標準普遍高於國家規定（每人每月 123元）。其中，上海城鄉居民基礎養老金標準從每人每月1400元提高至1490元，增幅位居全國首位；北京由原每人每月924元提高至961元，廣東、江蘇、西藏等地也都在每人每月210元以上。
另一方面，部份經濟欠發達地區依舊面臨城鄉居民養老金水平較低的局面。2024年11月5日，全國人大常委會執法檢查組釋出的關於檢查社會保險法實施情況的報告顯示，2012年至2023年，城鄉居民月人均養老金（包括基礎養老金+個人帳戶養老金）由82元提高到214元，而企業退休人員月人均養老金由1686元提高到3162元。
這一輪城鄉居民月養老金應該漲多少？
瑞銀亞洲經濟研究主管、首席中國經濟學家汪濤曾提出，透過計算發現，城鄉居民養老金平均每月只有200多元，如果翻倍且由中央財政提供補貼，那麽中央財政需要每年額外支出4000億元左右，規模不是很大，但能惠及1.7億領居民養老金的人和5億多參保人群，政策事半功倍。既能在短期內穩定和提振居民的信心，也能在長期建立完善的社會保障體系。
錢從何來？
城鄉居民養老金由「基礎養老金+個人帳戶養老金」兩部份構成。其中，基礎養老金來自中央和地方各級財政的補貼，個人帳戶養老金來自參保人自己每年所交的養老保險費用。
近年來很多省份養老金的上漲主要依靠中央財政增加支出。2024年城鄉居民全國基礎養老金漲幅為20元/月，由中央財政全額補助。而據經濟觀察報不完全統計，2024年廣東、江蘇等五省的城鄉居民基礎養老金漲幅同樣為20元/月，這意味著這五個省份在2024年並沒有額外提高基礎養老金標準，20元/月的漲幅均來自中央財政補貼。相比之下，北京、上海的漲幅分別為37元/月、90元/月。
在中央財政層面，2023年末，中國城鄉居民養老金待遇領取人數約1.73億人，假設2025年全國城鄉居民基礎養老金漲幅達200元/月且均由中央財政提供補貼，那麽中央財政補貼（僅限於城鄉居民養老金發放時的補貼，不包含居民養老保險繳納時的補貼）將需要額外支出約4125億元，總支出將由約2549億元上漲至約6701億元。
此次的養老金上漲主力可能仍為中央財政。遠東資信首席宏觀研究員張林表示，按照國際經驗，在社會保障的支出領域中，保障性的養老支出和醫療支出一般由中央財政來承擔，而教育支出一般由地方財政來負擔，再考慮到中國央地財稅關系調整，是以中央加大公共支出為方向，如果2025年居民養老金要實作一定上漲，中央財政來負擔較為合理。
從中央財政的資金來源來看，張林認為主要有兩個來源：一是在中央財政預算的「四本賬」中，社會保險基金預算可以從一般公共預算中調入資金，比如從預算穩定調節基金的結余中增調一部份補充一般公共預算收入，再從一般公共預算收入中調入社會保險基金，用以補貼養老支出。二是可以透過提高預算赤字的方式形成資金來源，比如2025年如果調升財政赤字率至3.8%，這對應著1萬億元左右的新增資金，可以為新增養老金支出提供較好的支撐和保障。
張林說，有觀點認為可透過發行特別國債來提升居民養老金漲幅。但是特別國債不計入赤字，本質含義是其需要對應有一定收益的計畫，因此，像居民養老金這樣的純公共支出計畫，不應該是特別國債的用途範圍。
中誠信國際研究院執行院長袁海霞表示，過去幾年，地方財政在土地財政承壓以及債務約束等影響下，整體財政還是比較緊張。從實際情況來看，在當前微觀主體信心需要提振、地方壓力比較大的情況下，中央有必要站出來發力，但同時還可以結合各個地方實際情況，有條件的地方給予一定補貼。
地方養老金「差異化」
進入2025年，廣東、北京等地在2025年政府工作報告中提出「要提高城鄉居民基礎養老金」，地方財政補貼居民養老金力度預計也將加強。
近幾年，多地已不止一位省級或市級人大代表建議較大振幅上漲城鄉居民基礎養老金。
2022年4月，針對湖南省十三屆人大五次會議上提出的【關於提高農村基本養老金待遇的建議】，湖南省人社廳在答復中提到，調整全省城鄉居民基礎養老金標準事關重大，需統籌考慮湖南省實際及財力狀況，如全省城鄉居民基礎養老金標準從每人每月113元提高到300元，按照2021年城鄉居民養老保險領取待遇人數測算，湖南省財政年需增加支出200多億元，短期內難以實作。
城鄉居民養老金的另一個來源是各級地方政府財政補貼，不同地區按照不同比例，由省、市、縣（區）三級分擔城鄉居民養老金的地方財政補貼。
比如，2022年，江西提出將基礎養老金最低標準由每人每月115元提升至123元。江西人社廳提及，提高標準所需資金由省、縣（市、區）財政按照一般縣3:7、西部政策延伸縣4:6的比例分擔。提標後，中央財政補助93元，省財政補助一般縣15.1元、西部政策延伸縣16.4元，其余部份由縣（市、區）財政負擔。2017年，湖北基礎養老金最低標準提升至每人每月80元，湖北人社廳提及，提高標準所需資金由省與扶貧開發縣、一般縣分別按6:4、5:5比例承擔。
因各地經濟發展水平不一，地方政府能夠提供的財政補貼也有所不同，這導致不同地區城鄉居民養老金水平存在較大差別。例如北京、上海的城鄉居民基礎養老金遠高於123元/月，北京2024年基礎養老金為961元、上海為1490元，超出部份主要由北京、上海的財政部門負擔。
某縣一名財政人士表示，近幾年地方政府層面的城鄉居民基礎養老金漲幅都較低，如果大振幅上漲，會帶來很大的財政壓力。城鄉居民養老金屬於「三保」資金，會先使用預算內資金來發放。如果在居民養老金較大漲幅的基礎上，預算內資金不夠用於支付「三保」資金，未來就只能透過挪用其他資金等辦法來填補「三保」資金。
上述市級財政人士說，受限於地方財政支出壓力，2025年其所在城市很難大振幅提高城鄉居民基礎養老金漲幅。如果需要在2025年較大振幅漲城鄉居民基礎養老金，只能大振幅提高中央財政補助或者增加地方可支配財力。
在其看來，城鄉居民養老金的作用是保基本並永續。考慮到中國老齡化程度仍在逐步加深，未來數年領取城鄉居民養老金的人數預計將進一步增加。為此，在衡量城鄉居民基礎養老金上漲時，需要精密計算、綜合考量居民的需求以及中央、地方財政承擔能力，不能涸澤而漁。
