張怡玲：中老鐵路，「走出去」的清廉之路

2024-01-09新聞

導讀：作為「一帶一路」的示範工程，中老鐵路已經開通兩年多了。數據顯示，2023年全年，昆明海關累計監管驗放經中老鐵路進出口貨運量達421.77萬噸，同比增長94.91%。中老鐵路成為聯通內外、放射線周邊、雙向互濟的黃金大通道。然而出於對中國「一帶一路」倡議的詆毀，外媒不乏抹黑中老鐵路的觀點，尤其是認為東南亞腐敗的政治環境，讓這條鐵路很難脫離「當地國情」獨善其身。本文作者、北京師範大學一帶一路學院研究助理張怡玲透過研究發現，為了化解腐敗風險，中老兩國相關領導在計畫建設初期就進行了詳盡的頂層設計，精心謀劃了中老鐵路廉潔建設工作，真正將中老鐵路做成兩國的精品工程。

【文/ 張怡玲】

腐敗是人類社會的毒瘤，其存在會損害民主和法治，破壞市場執行機制，加大不平等和不公正現象。【聯合國反腐敗公約】指出，所有國家都存在腐敗這種邪惡現象，但在開發中國家，腐敗的影響更具破壞性，它是經濟表現不佳的主要因素，並且是減貧和發展的主要障礙，還會阻礙外國投資和外國援助。

根據2022年透明國際釋出的全球「清廉指數」（CPI）指出，「一帶一路」沿線國家中，數據可獲得的61個國家清廉指數平均得分僅有39.75分，比全球平均分低了3.22分，意味著沿線國家的腐敗程度整體高於全球平均。在25分以下的極端腐敗國家中，包含10個「一帶一路」沿線國家。

共建「一帶一路」涉及的計畫眾多，資金數目龐大。在「一帶一路」倡議提出初期，由於各方面的制度和機制安排還不成熟，計畫建設過程中腐敗現象時有發生，成為國際社會抨擊的火力聚集點。美國常駐聯合國代表就曾在聯合國安理會一項有關阿富汗的決議草案表決時稱「一帶一路」存在腐敗。

但更為可怕的是，腐敗問題會導致計畫的失敗，使大量的投資和人員的心血化為泡影。比如有名的墨西哥城至克雷塔羅高鐵計畫，總計造價成本高達44億美元，是中國高鐵第一個中標的國外計畫，卻因墨西哥國內反對黨指控招標過程中存在腐敗而被動撤標，造成了十分大的經濟損失，並導致承建企業中國鐵建當年的股價大跌。

墨西哥政府官員2015年1月30日稱由於國際油價大跌導致政府收入銳減，墨西哥政府決定暫停首都墨西哥城至克雷塔羅的高鐵計畫（圖源：央視網）

「一帶一路」倡議是要促進共建國家的共同發展和共同繁榮，是要惠及共建國家的廣大人民，若不能有效解決腐敗問題，將成為部份貪官謀取一己私利的平台，與最初的目標背道而馳，也必將走向失敗。

2017年5月14日，習近平總書記在「一帶一路」國際合作高峰論壇上指出「要加強國際反腐合作，讓‘一帶一路’成為廉潔之路」。2019年4月，在第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇上，習近平總書記又一次提出「堅持一切合作都在陽光下運作，共同以零容忍態度打擊腐敗」。兩次呼籲表明了中國對「一帶一路」腐敗問題的重視、對「一帶一路」腐敗問題零容忍的立場和打擊「一帶一路」腐敗問題的決心。

中老鐵路是中老雙方簽訂的「一帶一路」精品工程，全長1035公裏，由中國境內的玉磨鐵路和寮國境內的磨萬鐵路兩段路線組成，設計時速160公裏，是寮國的第一條現代化鐵路，也是泛亞鐵路網中線的重要組成部份。

中老鐵路的建成通車能夠改變寮國的區位交通劣勢，降低對外貿易成本，使其從「陸鎖國」變成「陸聯國」，從而能夠更深層次地融入到區域產業鏈供應鏈體系當中。世界銀行2020年釋出的報告顯示，透過與「一帶一路」網路連線，永珍與昆明之間的運輸成本將下降40%至50%；到2030年，每年沿中老鐵路走廊途徑寮國的過境貿易將達到390萬噸；從長期來看，中老鐵路將使寮國的總收入提升21%。

對於中國來說，中老鐵路是「一帶一路」基礎設施互聯互通的標誌性計畫，對於沿線各國經濟發展，加強中國與東協國家間的經貿往來等有極大的促進作用。因此，不論從哪個方面來看，中老鐵路計畫都具有十分重大的戰略性意義。

中老鐵路計畫采用BOT模式，由中老兩國合資設立的老中鐵路有限公司負責建設、營運和移交。特許經營期50+25年，總預算額高達374.25億元人民幣，其中老中鐵路有限公司的註冊資本金150億元人民幣，由磨萬鐵路有限公司、寮國國家鐵路公司、北京玉昆投資有限公司、雲南省投資集團有限公司四家股東出資，其余約224億元人民幣由中國進出口銀行提供計畫融資。【1】

作為投資如此龐大的戰略性基礎設施建設計畫，中老鐵路的建設一旦失敗將造成十分嚴重的經濟損失和十分惡劣的影響，而腐敗問題就是該計畫面臨的關鍵風險。中老鐵路計畫遠離國內本部，很難受到本部有效的監管，又因為寮國的文化習俗、法律制度和營商環境與中國存在諸多差異，計畫的許多環節都有空子可鉆。且寮國的腐敗問題一直以來都十分嚴重，清廉指數排名多年來都在100開外，腐敗已滲入各行各業，尤其是在政府基礎設施建設、土地開發、招標等領域。寮國財政部2016年的一項報告顯示，寮國有7858億基普（約合6.6億元人民幣）投向60個所謂「幽靈計畫」，即預算已被支取，但計畫並不實際存在。

為了化解腐敗風險，使中老鐵路能夠真正成為惠及兩國人民的精品工程，中老兩國相關領導在計畫建設初期就進行了詳盡的頂層設計，精心謀劃了中老鐵路廉潔建設工作。

2016年12月25日，中老鐵路全線正式開工。2017年6月，中央紀委召集有關部門和參建企業就中老鐵路開展廉潔建設進行了調研。同年9月，中央紀委與世界銀行共同舉辦了加強國際合作共建廉潔之路研討會。2017年12月，中老鐵路「廉潔之路」建設啟動儀式在中老鐵路友誼隧道進口舉辦，中老兩黨兩國紀檢監察部門、企業負責人以及建設者等200余人在現場見證，參建企業代表現場簽署了【廉潔承諾書】。

「廉潔之路」建設啟動儀式（圖源：中央紀委國家監委）

2019年4月，中華人民共和國國家監察委員會、寮國人民民主共和國政府監察總署聯合簽署【合作諒解備忘錄】，專門將中老鐵路廉潔建設內容納入其中。

合作諒解備忘錄（圖源：中央紀委國家監委）

並將廉潔建設納入【精品工程建設指導意見】，制訂完善【廉潔建設工作方案】，將其作為「精品工程」建設的八大目標之一。

【精品工程建設指導意見】（圖源：中央紀委國家監委）

一系列的頂層設計足以反映兩國相關負責人對中老鐵路計畫廉潔建設的重視程度，但是僅憑這些還不足以清理腐敗滋生的環境，掐斷腐敗的萌芽。

腐敗從本質上來說是一種人的行為，是個體心理因素、正式制度和非正式制度這三個方面交互作用的結果。正式制度包括薪資、福利等保障制度，考核、晉升等激勵制度以及規定權力的運作和實施的權力體制和法律制度。保障制度和激勵制度影響人各種需要的滿足程度，權力體制決定了掌權者是否擁有濫用權力的便利條件，法律制度影響掌權者對行為風險和後果的判斷。非正式制度包括文化、習俗、意識形態、社會心理等方面，對個體心理起著決定性的影響。

中老鐵路計畫組針對計畫實施全流程建立了非常細致的正式制度和非正式制度，牢牢盯準能夠產生腐敗的每一個環節。

1.降低腐敗意願

腐敗行為的基本動因是對物質、權力、金錢、地位等的需要。其次，文化、社會心理、習俗以及外在不良刺激會導致個人對物質、權力、金錢、地位的需要超過合理的程度或者產生優越感、特權意識等虛榮心理。最後，組織和正式制度等沒有使個人的需要得到基本滿足，在比較之後對現有的條件不滿意，感覺不公平，認為報酬與其付出不匹配，也會導致其心理失衡、認知失調。【2】計畫組主要從以下兩個方面降低黨員幹部和員工的腐敗意願：

一是教育和文化建設。幫助全體職工樹立起廉潔意識，是中老鐵路防範廉潔風險的第一道墻。

在廉潔教育方面，中鐵二局以廉潔黨課、廉潔教育讀本的方式，強化「中國人」「黨的幹部」「中國中鐵人」的身份認同，使廣大黨員幹部自覺清正廉潔，維護企業和祖國形象。【3】截止到2020年6月22日，中老鐵路各參建單位共開展黨課236次，有5291人次參加；廉潔課239次，8955人次參加。【4】中國鐵路國際公司對派出人員實行出國前談話、回國述廉、重要事項辦理前廉潔提醒，每半年開展1次分層級廉潔談話；在節假日、信用評價、平推檢查、招投標、季度驗工等重要節點，及時開展廉潔提醒和警示教育。【5】紀律要求是教育的關鍵內容。中國中鐵開展了多次關於政治紀律、組織紀律、外事紀律、生活紀律等方面的集中培訓。

再者，透過協定和責任書等形式明確各個參與者的廉潔建設責任。中國中鐵對廉潔風險點進行了全面排查，共排查了風險點220多處，並制定了相應的50多項防控措施，明確了防控責任人，制定了【領導班子黨風廉政建設責任制分工】；各參建單位與業主方簽訂了【廉潔建設責任書】11份，各分部與所有協作隊伍簽訂了【廉潔協定】541份，全體黨員領導幹部和關鍵崗位人員共計979人簽署了【廉潔承諾書】，表示嚴格遵守中老兩國關於投資、工程建設、環境保護、土地管理、財會、稅收等法律法規，堅決杜絕一切行賄受賄、貪汙腐敗等行為。除此之外，還有家庭助廉活動。中國中鐵召開了「樹廉潔家風建和諧家庭」家庭助廉座談會10余場，約150余人參與。【6】

在廉潔文化建設方面，中國中鐵積極開展了廉潔文化「五進」活動，堅持每周分享一個廉潔故事，推動廉潔文化「進班子、進計畫、進崗位、進協作隊伍、進家庭」，還將廉潔文化有形化，在計畫駐地設定廉潔文化基地、廉潔文化長廊、「廉潔之路」教育室，讓員工在耳濡目染中提高廉潔意識。

二是保障黨員幹部和員工的合理需要得到滿足，避免其產生遭到不公平對待的消極觀念。

相對優越的薪酬和福利待遇是一個很好的激勵機制，可以較大程度的調動員工的個人道德，使其進行自我約束，而自我約束往往比外在的約束有更好的效果。中老鐵路的主要建設方中國中鐵為參建中老鐵路的所有職工提供了較為豐厚的待遇和全面周到的關懷。首先，中老鐵路的各參建單位員工的薪酬標準普遍高於國內標準，各單位還因地制宜，在計畫駐地和施工營地建設了籃球場、健身房、娛樂室、心理驛站、職工書屋等文體娛樂設施，增加了員工生活的幸福感，並在中秋節、春節等中國傳統節日開展慰問活動，讓員工感受到了溫暖和關懷。其次，中國中鐵為境外員工建立家庭資訊檔案，在春節、端午、中秋等傳統節日，給職工家屬寄送慰問品，在疫情期間，還給職工家屬寄去了安心健康包。

2.減少腐敗的機會

想降低腐敗行為的發生，就必須減少腐敗的可能。孟德斯鳩在【論法的精神】裏說：「一切用權的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力非到限度，決不休止……要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。」【7】當個人有相對較大而且不受約束的自由裁量權時，就有了「尋租」的空間，從經濟理性的角度出發，就不可避免會有「以權謀私」的想法。因此，必須要盡可能地控制個人的權力範圍。

中老鐵路透過集體決策和輪崗制限制了黨員幹部和員工的權力範圍。比如說制定了【重大事項黨工委集體決策制度】，針對物資價格調整以及表彰獎勵、優秀幹部推薦等重大事項，召開了黨工委會議進行研究和決策，在提升了重大事項的科學正確決策水平的同時，使權力受到了更好地制約【8】；對工區長及生產副經理等關鍵崗位實行輪崗制度，避免重要崗位人員長時間任職同一崗位。【9】

同時，完善細致的制度安排能夠減少個人決策的自由度，有效的對權力起到約束作用，只有將權力關在制度的籠子裏，做到有法可依，法大於權，才能減少腐敗的空間。中老鐵路的各參建單位透過細致的制度安排明確了個人的職責，規範了個人的行為，降低了辦事過程的隨機性和任意性。

比如說，中國鐵路國際公司、老中鐵路有限公司圍繞建設資金管理、免稅物資管理、安全品質管控等重點環節，制定【中老鐵路計畫建設重點環節廉潔風險防控手冊】，細化廉潔風險防控點1898個，制定防控措施3835條，建立健全廉潔建設12 項制度辦法，並編入【中老鐵路計畫廉潔建設監督檢查工作制度組譯】；【10】制定【中老鐵路廉潔建設十條行為準則】，組織全員自覺規範履職行為，並建立無票費用支出、拒賄拒禮等工作台賬。【11】

中鐵五局梳理了關鍵崗位人員正負權力清單，清理出資金管理、工程分包、物資采購、裝置租賃、廢舊物資處理共144 項權力內容，按照個人職責許可權進行分解，明確了「必須為」和「不可為」的事項，將其與本人崗位職責牌同時懸掛於辦公室醒目位置；【12】中國中鐵在勞務隊伍引進、材料物資采購和機械裝置租賃、對外驗工計價、大額資金支付、重要人事任免推薦、評先評優、表彰獎勵等重點領域和關鍵環節，以及其它涉及「三重一大」【13】的問題上制定了30 余項管理制度和辦法，用制度形式固化和規範計畫各種日常管理行為。

3.提高腐敗的成本

腐敗行為是典型的風險決策行為。決策的過程無非就是權衡成本與收益，當成本很高時，腐敗就不再有吸重力。美國學者勞勃·克利特在【控制貪汙腐敗】中指出：腐敗動機=賄賂-道德損失-（被發現和裁制的機會*所受處罰）>薪金+廉潔的道德滿足感。【14】從這個公式我們可以看到，腐敗的成本除去道德損失後，等於被發現和裁制的機會*所受處罰。因此，提高腐敗行為被發現的機率、加大對腐敗行為的懲處力度均可以提高腐敗的成本。

提高腐敗行為被發現的機率需要完善監督機制。中老鐵路計畫指揮部和各參建單位黨紀組織主動與寮國中央紀委和各省紀檢組織密切合作，采取聯合監督約束機制，圍繞共同確定的征地拆遷、招投標、物資采購、工程分包、簽證辦理、物資通關等15個廉潔風險點經常性聯合開展監督檢查。【15】這種國際合作的聯合監督機制創新了國際反腐敗合作方式，對「一帶一路」沿線其他計畫具有借鑒意義。

除此之外，中老鐵路還落實了以民主管理為重點的民主監督約束機制。計畫指揮部和各參建單位認真落實職工民主管理，紮實開展「廠務公開」，發揮職代會的民主管理、民主監督作用，參建單位之一中鐵五局對幹部提拔、評先評優、懲處、勞務隊伍引進和物資裝置采購等決策結果進行公開，公開事項達66 項；各關鍵部門及時對勞務班組合約簽訂、驗工計價、物資采購、大額資金使用、裝置租賃費結算等進行公開，全程接受職工監督。最後，利用手機、網路、板報等平台進行公示，發揮群眾監督作用，讓權力在陽光下執行。【16】

對腐敗行為的嚴懲可以起到警示作用和威懾作用。中鐵二局將廉潔建設情況納入信用評價、季度績效考核等內容，實行廉潔問題「一票否決」制，對在海外違反法紀、當地風俗行為的人員嚴肅紀律審查和責任追究。及時追責4起計畫未實作節點工期目標等事項，共對12人進行處理。其中，誡勉談話、提醒談話10人，罰款4人，處罰金額15000元。【17】

2021年12月3日，在中共中央總書記、國家主席習近平胡寮國人民革命黨中央總書記、國家主席通倫的共同見證下中老鐵路順利開通營運。