易地搬遷安置「後半程」
半月談記者 李鈞德 侯雪靜 鄒欣媛
易地搬遷是解決一方水土養不好一方人、實作貧困群眾跨越式發展的根本途徑。從20世紀80年代開始，中國一些省區嘗試透過搬遷解決群眾貧困問題。今年進入鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接過渡期的後半程，全國各省區易地搬遷安置區整體呈向上發展態勢，「穩得住、逐步能致富」的目標正在實作。與此同時，搬遷後群眾在安置區開發中遇到的新問題，為安置區後續發展帶來隱患。續寫易地扶貧搬遷「後半篇」仍然需要攻堅克難。
收入翻三四倍
「打工人」變身產業「合夥人」
寧夏吳忠市紅寺堡區是全國最大的單體易地搬遷生態移民集中安置區。在當地，釀酒葡萄、枸杞、黃花菜以及肉牛、灘羊等多種特色產業產值，已占農業總產值比重90%以上，對農民收入貢獻率超過70%，農產品加工轉化率達71%。產業園區內，部份村民已開始承包大棚，負責小番茄等作物的田間種植管理，從「打工人」變成產業「合夥人」，收入較之前翻了三四倍。
易地搬遷後續扶持，關系到千萬脫貧群眾民生福祉，也是鞏固脫貧攻堅成果的關鍵。近年來，中央有關部門不斷細化實化政策舉措，在安排農業農村、就業、以工代賑和教育衛生等相關中央投資時，優先支持大型安置區配套設施提升完善。各省區市著眼縣域這個關鍵「切入點」，分門別類靶向發力，增強搬遷群眾認同感、歸屬感和幸福感。
一方面，安置區引導易地搬遷人口積極參與所在縣域生產服務環節或配套產業，使易地搬遷人口適度向「園區、景區、城區」集中。另一方面，安置區吸納崗位需求較大、適應當地發展的產業，積極承接產業轉移，充分考慮安置區資源稟賦和易地搬遷人口的勞動能力，宜工則工、宜農則農。
半月談記者從有關部門了解到，截至今年3月底，全國搬遷群眾中勞動力就業率超95%，有勞動力的搬遷家庭基本實作1人以上就業目標。由於移民在搬遷後務工意願明顯上升，大部份人透過縣域外就業的方式來解決就業問題。部份安置區探索運用「借地育才」契機，提高勞務輸出的組織化、市場化、規模化程度，加強「訂單式」培養、「定向式」輸出，打通轉移就業「最後一公裏」。
「送出去」與「留下來」並舉。貴州省冊亨縣是勞務輸出大縣，全縣搬遷勞動力人口達4萬余人。全縣與廣東深圳、佛山，浙江義烏、溫州等地人社部門簽訂勞務合作協定，依托省外勞務協作站、勞務公司等搜集崗位資訊，同時開展招聘會、就業服務推薦，勞動力外出務工組織化程度越來越高。雲南省昭通市昭陽區靖安新區2020年迎來6個縣區4萬多名群眾搬遷後，引進勞動密集型企業，提供用工崗位2000余個，積極推動剩余勞動力就地化解。
移民搬離故土，勞動力技能需逐步適應現代農業、第二和第三產業發展，多地針對不同人群不同特點和需求提供培訓和崗位。一些省區對有創業意向的勞動者，提供市場行銷、市場調查等創業知識培訓；對留守婦女、老人、殘障群體等，適當向其傾斜保潔員、護林員等公益性崗位。
社會融入與經濟融入同步，移民家園認同感更強。安置區往往集聚了非單一地域來源和文化背景的人口，廣西部份安置區易地搬遷人口涵蓋超過10個少數民族，貴州部份安置區人口來自超過百余個鄉鎮的上千個村。推動社會融合，就是要讓個人融入企業、子女融入學校、家庭融入社群、群體融入社會，統籌大型城鎮安置區的教育、醫療、養老等公共服務及配套設施，不僅解決「有沒有」問題，更重要的是提高服務的可及性。
在教育方面，多地已在經費投入、辦學審批、編制劃撥等方面予以傾斜。從2021年起，紅寺堡區每年財政收入28%投入教育，近3年紅寺堡中學高考上線率平均每年上升10個百分點。
在社群治理方面，多地也積極探索。河北省提出根據安置人口不同規模，強化縣鄉村三級基本管理單元統籌；湖北十堰安置社群廣泛設定社情民意聯絡站，開展溝通懇談會，為群眾訴求提供解決平台。
「搬得出」更要「穩得住」
安置區在產業發展要素配置、利益聯結機制方面仍顯不足，導致發展受制約。半月談記者在調研中了解到，大部份安置點位於中西部的縣城、工業園、鄉鎮、中心村等，雖然條件比搬遷戶搬遷前有較大改善，但一些安置區土地、水、勞動力、資金等需要重新配置，否則後續產業增效難以跳出資源約束。尤其是一些發展速度較快地區，發展之初的規劃已無法滿足現在的需要。
紅寺堡區發展嚴重依賴黃河水，建設初期揚黃工程的設計灌溉面積為42.6萬畝，而現在當地實際開發灌溉面積達到73萬畝，土地沙質面積占比40%，土壤保墑差。雖然當地多年推廣高效節水灌溉，但節水空間有限，旱季農業用水緊缺。
在寧夏吳忠市紅寺堡區百瑞源枸杞種植基地，采摘工將采摘的鮮枸杞稱重 王鵬 攝
部份安置區基層幹部反映，安置區的市場、人才、物流等「後天」要素也相對缺乏，產業鏈條延伸容易遇阻，龍頭企業難以落地，制約產業高品質發展。一些企業進駐後，有崗位卻招不到符合要求的勞動力。一些地區正探索發展電商等新業態破解市場難題，但起步晚、缺經驗，無政策支持則難以見效。
穩就業面臨較大壓力，搬遷群眾內生動力薄弱，生計永續性保障有難度。由於部份幫扶車間、企業出現停工停產，一些打零工的移民外出務工時長和收入有所減少。
公益崗位就業和享受低保政策的搬遷群體，是安置區鞏固拓展脫貧攻堅成果、實作鄉村振興難度最大的一類人群。在雲南省昆明市東川區易地搬遷安置區，55 歲以上女性、60歲以上男性，以及需在家照顧老人、小孩、病殘人員的部份群眾，尚有勞動能力，也希望能就近就業，目前只能透過以工代賑、公益崗位等方式適當提高其收入。
安置區「兜底」包袱沈重。由於部份安置區殘疾人、老年人等人群占比較高，且安置區靠近城鎮，土地緊張、宅基地小，群眾沒有條件繼續從事種植養殖業，打工成為主要的謀生方式。但部份有意願務工的老年移民面臨「找活沒人要、吃喝要花錢」的境況。部份安置區「老飯桌」運轉主要靠政府撥款，遠不能沖抵在食材、人員薪資、水電費上的投入。
在貴州等易地扶貧搬遷大省，出現移民從城鎮向農村回遷的跡象。因就業能力弱、社會融入困難、養老難等，部份安置區較多60歲以上移民已經返回農村居住。隨著安置區就業機會減少，一些省區早期搬遷的移民也未能真正留在遷入地。此外，隨著脫貧攻堅、鄉村振興、生態修復等國家政策實施，農村發展越來越好，部份移民選擇返回原籍務農或外出打工。
舊有熟人社會消失、相對貧困感增強
盡管搬遷帶來了硬體條件、教育資源等方面的較大改善，但勞動技能和社會保障網路的提升並不理想。部份搬遷群眾土地減少甚至失地，直接導致他們的相對貧困感增強、舊有熟人社會的歸屬感消失、生存的基本條件難以維系。
為降低貧富差距感，政府提出加強後續扶持。但一方面，後期資金投入較大，地方財政難以配套的地區政策落實可能打折扣，且後期投入時間較長，難以及時解決所有問題；另一方面，不同安置區因占有生產資料數量品質不同、政府政策執行能力不同、個體情況不同等因素，搬遷群眾發展狀態迥然不同。
搬遷群眾在貴州省丹寨縣金泉街道易地扶貧搬遷安置點「扶貧微工廠」織布 黃曉海 攝
除了安置區之間易形成差距，搬遷戶與原住民之間更容易產生差距。搬遷群眾在空間上具有高度集聚性，相比原住民，貧困、農民、外來人等是其身份標簽，在較長時期記憶體在拉開發展差距的風險。部份安置社群移民為增加收入來源，在周邊的建築工地尋找打零工的機會，無形中與原住民形成就業競爭，常面臨工地只招收當地熟人的情況。
此外，搬遷後續政策兌現不到位。半月談記者了解到，按照西部某省相關政策要求，易地搬遷群眾原有房屋需要拆除的，由當地縣（市、區）政府統一收回復墾，搬遷戶在遷出地原有的耕地、林地的承包經營等權益繼續有效。但這些政策在個別安置區並未明確和落實，以致部份群眾認為自己搬遷以後，就不再享有原有的土地權益了，也沒有從中獲得補償。
續寫易地扶貧搬遷「後半篇」
易地扶貧搬遷「後半篇」文章的深度、廣度、難度，不亞於脫貧攻堅時期的搬遷本身。尤其是承擔重大易地扶貧搬遷任務的區域，需確保搬遷政策按時兌現。目前，多數安置區產業未實作自我迴圈發展，產業就業等扶持政策應具有長期性。基層反映比較集中的土地權屬、補貼標準、用水指標、人員編制等問題，尤需統籌解決。
產業幫扶需在「銷售端」發力，引入市場機制強鏈補鏈。改變各地大規模固定資產投入的產業發展模式，推進計畫需更加註重實效、長效；加強監管，提高幫扶資金使用效率，幫助經營主體融入大市場，嵌入產業鏈，讓產業真正立起來；深入實施定向招聘、居家就業、創業帶動、愛心助農，支持相關企業定向開發一定崗位吸納搬遷群眾就業，落實穩崗就業支持政策。
把黨的建設貫穿安置區社群治理始終，提升社群的自治能力、服務能力和安全防控能力。在充分發揮黨建引領作用的前提下，完善各類社群組織，吸收培養「鄉村精英」加入社群治理。同時，提升教育、醫療等社會服務資源配置。
建立風險防範化解機制，及時應對突發風險。應加快構建風險協同化解機制和快速動員機制，將風險擴散控制在最小範圍內。同時，完善社會兜底保障制度，增強群眾應對突發風險的能力。
