晉陜豫黃河金三角區域合作是四市自下而上推進爭取的，在合作機制上期待國家層面強有力的主持推動，形成類似長三角一體化的高效協同機制
從宏觀層面看，晉陜豫黃河金三角地區處在多項國家戰略的疊加區，可以享受多維度的政策紅利；但在微觀操作層面，各類政策有明顯的區域內容，影響要素流動
地方文旅部門建議，可以透過國家部委頂層謀劃，推動三門峽仰韶村遺址、運城西陰村遺址等仰韶文化時期的大遺址一體化開發
「建設先行示範區以小尺度區域合作為大尺度的黃河金三角區域一體化發展提供示範引領，探索形成經濟邊界、文化邊界、地理邊界、行政邊界耦合的新經驗。」
文 |【瞭望】新聞周刊記者
自黃土高原南下，黃河流經河南急轉掉頭，向東途經山西等省，奔向大海。在大拐彎處，分布著陜西渭南、河南三門峽、山西臨汾和運城四市，這片5.78萬平方公裏的區域，聯西北、通華北、接中原，被稱作「黃河金三角」。
三省四市地緣相近、人緣相親、經濟地位相似，是實施西部大開發戰略、促進中部地區崛起戰略和黃河流域生態保護和高品質發展戰略的重點區域之一。2014年，國務院批復同意【晉陜豫黃河金三角區域合作規劃】（以下稱【規劃】），提出要將這裏建設成為中西部地區新的經濟增長極和欠發達地區實作一體化發展、跨越式發展的示範區。三省四市合作聯動，探索形成有機關聯的整體板塊，這對推動省際交界地區合作發展、欠發達地區加快發展等，是一項意義深遠的改革實踐。
今年是【規劃】提出10周年。【瞭望】新聞周刊記者近期調研發現，三省四市透過成立領導小組、定期召開聯席會議等合作機制，以交通互聯、產業協同、建立區域文旅品牌、設立「跨省通辦」服務專窗等為重點，取得了一系列成效：省際交界地區綜合交通樞紐建設步伐加快，有色金屬加工等區域特色產業形成優勢，整合域內優勢文旅資源見雛形，醫保跨省結算等民生領域服務一體化穩步擴圍。
但受訪基層幹部告訴記者，黃河金三角地區發展出現了「1個百分點」的跌落——2013年，該地區生產總值4917億元，占三省總和的8.1%；2023年，該地區生產總值達8406.5億元，增長了70.9%，在三省總和中的占比下降到7.02%，減少約1個百分點。
「1個百分點看似不起眼，揭示的卻是新發展格局中不進則退的現狀。」受訪基層幹部說，歷經十年探索，黃河金三角區域仍未建立高效協同的合作機制，仍然存在市場分割、合作松散、產業不強、要素不活等情況，區域合作就像一鍋一直在燒的溫水，能聽到響聲，但始終沒燒開。
多位受訪幹部表示，2025年【規劃】將到期，期盼對該區域進一步明晰定位，明確發展目標，制定可落地操作的政策，助力黃河金三角地區實作跨越式發展。
遊客在山西省臨汾市吉縣黃河壺口瀑布景區遊覽觀瀑(2024年10月2日攝 ) 劉宏達攝/本刊
規劃建設不及預期
「創新區域合作機制、協調區際利益關系」是【規劃】指出的工作重點，某市發展改革委工作人員告訴記者，省市分別都成立了領導小組，以聯席會議為主建立合作發展機制，但2022年至今，沒開過省級層面協調會，四市第六次碰頭還是2023年在第六屆進博會上舉辦的輪值城市交接儀式上，一直沒有設立區域合作常設辦事機構。據統計，三省四市在十年間陸續召開過五屆省級協調領導會議暨四市聯席會議。
「共建承接產業轉移示範區」被視為黃河金三角地區一體化發展的抓手，據了解，黃河金三角地區目前共同舉辦了9屆黃河金三角投資合作交流大會，累計簽約計畫357個，總投資4663.23億元。但截至目前，四市產業結構相似系數仍為0.9左右，未能達到「優勢互補、錯位發展」的目標。
建設成「國內一流、國際知名的旅遊目的地」是【規劃】確立的另一目標。黃河金三角地區山水人文交相輝映，歷史文脈同根同源，文旅合作被視為深度融合的試金石。
但在拓展文旅優勢過程中，三省四市更多呈現單打為主的狀態，渭南依托華山、秦嶺、黃河等山水文化資源，著力建設國際華夏山水文化旅遊目的地；三門峽透過挖掘文化遺址內涵，打響了仰韶、虢國、老子、廟底溝以及崤函古道等文化品牌；臨汾圍繞根祖、黃河、太嶽三個板塊，積極開發全域旅遊；運城透過整合全市文化資源，著力打造華夏文明根祖文化國際旅遊目的地。多位受訪人士認為，區域內文旅開發仍存在重山水、輕文化，重觀光、輕體驗情況，歷史文化資源需要進一步挖掘整合。
記者在地處晉陜豫三省交界的陜西潼關看到，潼關北臨山西芮城、東接河南靈寶，三地分別擁有潼關古城、大禹渡口、函谷關等知名景點，但是各自搞開發建設，未能整合形成匹配深厚歷史文化價值的優質文旅資源。交通不暢也是重要原因之一。「潼關、靈寶、芮城三地都在做黃河文化旅遊規劃，但是彼此之間不連通，協同發展有難度。」受訪幹部介紹，十年來，國家重點交通計畫先後落地，交通幹線互聯互通、樞紐軸帶正在形成，但內部微迴圈尚未打通。
潼關縣一位受訪幹部告訴記者，在黃河金三角區域內，晉陜之間多年來僅有兩座黃河大橋相連，目前第三座大橋即將通車，其余區域只能隔河相望。「其中20世紀90年代建成的風陵渡大橋已成危橋，國道310作為橫貫東西的交通大動脈由於地理環境復雜、造價高，在潼關段成為梗阻，形成‘兩頭大，中間小’的堵點。」
連線運城北站與三門峽南站的運三高鐵是大西客運專線（連線大同市與西安市的高速鐵路）和鄭西客運專線（連線河南省鄭州市與陜西省西安市的高速鐵路）兩大幹線的聯絡線，已列入【中長期鐵路網規劃】和【「十四五」鐵路發展規劃】研究計畫，多年來，兩地積極爭取、聯合推進。截至目前，全長56公裏的路線建設進展緩慢。
黃河金三角地區一些幹部建議，搞活縣域間迴圈、增加聯通通道，黃河金三角區域合作，才可以收到事半功倍的效果。
受訪基層幹部認為，十年過去了，由於仍然缺少頂層設計、聯動機制、開發能力有限，黃河金三角區域產業低水平重復建設局面沒有打破，容易出現無序競爭。
一位省轄市市長坦言：由於晉陜豫黃河金三角區域合作是四市自下而上推進爭取的，在合作機制上還期待國家層面強有力的主持推動，形成類似長三角一體化的高效協同機制。
機制「夾生」 要素「流」不動
受訪基層幹部認為，晉陜豫黃河金三角區域從歷史縱深來看，是華夏文明的主要發祥地之一；從戰略定位來看，是中國重要的礦產資源集聚地之一；從發展前景來看，是推動西部大開發和中部地區崛起戰略的重要一環。透過區域合作，把多省邊緣地區變成區域開放中心、發展高地，是晉陜豫黃河金三角地區幹部群眾近40年來的一個夢想。
早在1986年，運城、渭南、三門峽就成立了「晉陜豫黃河金三角經濟協作區」，拉開了區域合作序幕。1993年連線晉豫的三門峽黃河公路大橋通車，就是區域合作的標誌性成果之一。
此後，晉陜豫黃河金三角地區由淺到深、自下而上，走出主動打破行政區劃壁壘、合作拓開發展空間的探索之路，先後簽訂143個合作協定，涉及區域合作、生態保護、旅遊文體、檢驗檢疫、社會治理、市場監管、食品安全、數位金融、計畫建設等領域，初步夯實了協同發展的制度基礎。
據了解，晉陜豫黃河金三角地區共有18個縣區跨省相接相連，協同發展內生動力充足。2014年，河南靈寶與陜西潼關開始共建30平方公裏的豫陜合作先行試驗區。記者在現場看到，位於靈寶豫靈鎮和潼關代字營鎮的工業園已連成一片，潼關工業園區汙水可以接入靈寶產業園的汙水處理廠進行處理，還實作燃氣共用，潼關聚泰新材料公司已成功引入靈寶國投金城冶金有限責任公司的冶煉余熱，實作資源共享。自2014年起，隔河相連的陜西韓城與山西河津就開始共同謀劃產業布局、交通網路、公共服務互通，一體化發展逐年深化。有地方幹部設想，兩地或可共同設立一個「虛擬市」，進一步突破行政界限，發揮統一大市場作用。
黃河金三角地區處在世界蘋果生產黃金帶上，種植面積增長較快，一度出現互相壓價競爭，甚至售賣難。在政府推動下，先後成立了晉陜豫黃河金三角果業協會、果品出口企業聯盟，推廣技術、設立標準，聯手開拓國內、國際市場。目前，蘋果、濃縮果汁產量分別占全國的25%、75%，蘋果已出口到60多個國家和地區。
「進一步深層次的合作需要更高層級推動建立更加高效的合作機制，【規劃】執行十年，三省四市仍沒成立統一的推進協調機構，僅靠市級層面‘輪流坐莊’主持開會，推進【規劃】力不從心。」一位受訪市級幹部指出，從宏觀層面看，晉陜豫黃河金三角地區處在多項國家戰略的疊加區，可以享受多維度的政策紅利；但在實際微觀操作層面，各類政策仍有明顯的區域內容，無法通用共享，也容易造成政策「利差」，影響要素流動。
「在電價方面，我們的豫靈產業園和陜西潼關縣工業園一墻之隔，但是大工業平段電價比潼關工業園價格高出24%，山西還有電價補貼，其他地市則沒有。」三門峽的一位幹部說，在申報承接產業轉移計畫中，西部地區可以按照45%申請中央資金，中部地區則只能按照30%的比例申請；在稅收方面，陜西渭南享受西部大開發政策，對國家鼓勵類產業企業按照15%征收企業所得稅，而三門峽、運城、臨汾的企業則要按25%的稅率繳納。
今年6月，新淩鉛業的綠色生產技改提升計畫在豫靈產業園投產執行。「若計畫落地在隔壁，滿產一年可以節約電費1億元。」新淩鉛業董事長陳雲飛說。
記者采訪發現，雖然有多項國家戰略在黃河金三角地區疊加，但是在產業引導、資金支持、人才與科技資源引進等領域仍然缺乏可執行的政策撬動。「國家每年安排專項資金支持中西部和東北重點地區承接產業轉移平台及設施建設，黃河金三角承接產業轉移示範區也應在支持之列，但由於未列入【中國開發區稽核公告目錄（2018版）】，難以獲得專項資金扶持。」某市發展改革委工作人員反映，由於黃河金三角地區沒有向國家部委直報的許可權或機制，重大計畫申請存在一定困難。
地處黃河生態保護關鍵位置，走綠色發展之路已成晉陜豫黃河金三角地區的共識，但由於環保標準不統一、生態補償機制不完善，對要素流動性和配置效率產生不利影響。黃河三門峽水庫是國家地表水考核斷面，目前上遊潼關斷面按照河流Ⅲ類水標準考核，總磷為0.2毫克/升，流經三門峽市區後，按照湖泊Ⅲ類水標準考核，總磷為0.05毫克/升，標準嚴格了4倍；三門峽的秦嶺部份是國家級自然保育區，而渭南的秦嶺部份是省級自然保育區。由於保護標準和要求不同，開發程度不同，直接影響要素配置的統一性。
山西省臨汾市侯馬市目前擁有區域內唯一一家綜合保稅區，旨在打造成區域內物流集散中心和對外開放視窗，但其余三市的多數企業並未在該綜保區開展業務，紛紛發力申請落地新的綜保區。
多位受訪幹部認為，【規劃】雖然是國務院批復同意的，但在落實過程中，由於缺乏國家層面的細化方案，三省四市以各自行政區利益最大化為目的的政策體系，在促進各自城市經濟發展的同時，亦容易影響區域產業合作效率。
四市發展改革委相關負責同誌表示，原本計劃在【規劃】實施五年後開展中期修編，但這項工作並未如期開展。
多位長期研究黃河金三角區域合作的學者說，由於相互之間沒有行政隸屬關系，省際區域合作容易出現客客氣氣但互不買賬的情況，需要強有力的協調機制推進和權威性的規則約束。他們建議，一方面可參照「長三角」合作模式，自上而下建立推動一體化發展領導機構，設立年度任務清單，統籌指導和綜合協調發展戰略實施；另一方面指導區域內探索建立促進合作的規章協定，透過合理協商並履行法定程式，形成法規性的約束規制。
一體化開發深化文旅融合
走進山西運城萬榮縣後土祠山門，「前一後二」的三座古戲台呈「品」字形分布。萬榮縣委宣傳部工作人員說，現存的後土祠是由運城、渭南、三門峽三地人民在清朝同治年間共同重建。每逢廟會，前台唱蒲劇，後兩座戲台分別演繹豫劇和秦腔，三個劇種、三座舞台同演【三娘教子】，彰顯著三地人民共同的文化根源。
在三門峽市澠池縣仰韶村，遊客絡繹不絕。一百多年前，這裏出土的實物資料，確認了中國新石器時代的存在。河南省文物考古研究院史前考古研究室副主任李世偉說，仰韶文化以黃河支流匯集的豫西、晉南、關中地區為中心，與黃河金三角區域高度重合，仰韶村遺址的發現不僅對於探尋中華文明的源頭意義重大，也改變了世界學術界「中國文化西來說」的錯誤認識。
「根據歷史文獻記載和地方誌資料，堯都就在晉南。」河南省文物考古研究院黨委書記劉海旺說，「仰韶文化」「夏文化」「黃河文化」在中華文明的生成及發展演進中扮演著重要角色。在中原地區文明行程中，黃河金三角區域是不可分割的。區域內有仰韶村、陶寺、河東鹽池等全國重點文物保護單位229處，其中運城有102處，位列全國地級市第一，渭南、三門峽、臨汾分別有61處、12處、54處。
大文物、大山水、大民俗是這一區域顯著的文化資源優勢。走進潼關古城，登上山河一覽樓，可盡覽黃河、渭河、北洛河三河交匯的壯美景色；來到三門峽靈寶，在漢山可以北眺黃河、西瞰華山；「華嶽三峰憑檻立，黃河九曲抱關來」，潼關古渡口的楹聯仿佛在提示，以大山大河為支撐的文旅開發潛力巨大。
2015年，三省四市簽署【晉陜豫黃河金三角旅遊區域合作框架協定】，建立「晉陜豫黃河金三角區域旅遊合作聯席會議」制度，推動區域旅遊合作。
近年來，隨著黃河流域「共同抓好大保護，協同推進大治理」，黃河金三角區域各市因地制宜、分類施策，共同打造黃河一號旅遊公路，綿延數百公裏，成為全國旅客自駕打卡的優質路線。
「2020年之前我們就在做黃河金三角的旅遊套票，以潼關景區為龍頭，將車程一個小時左右的景點串聯起來，讓遊客可以在周末遊三省。」陜西華山旅遊集團潼關有限公司董事長楊少偉說。
記者采訪發現，黃河金三角區域豐富的文化蘊藏和非遺計畫為區域內精品旅遊路線的開發起到了牽引支撐作用。以「根祖文化遊」和「宗教文化遊」兩條精品旅遊路線為例，路線上的大部份旅遊景點都屬於全國重點文物保護單位和省級重點文物保護單位。
隨著當前文旅熱度不斷高漲，高「含史量」精品路線吸引了越來越多深度遊的遊客。多位受訪幹部認為，要從聯手開發升級為一體化開發，把區域內重點文物保護單位從連起來變為融起來，推動文旅融合向縱深拓展。
建設「小金三角」先行示範區。上海財經大學城市與區域科學學院院長張學良及其團隊在走訪該區域後，提出建設「小金三角」先行示範區的建議，在黃河「大拐彎」處山西運城市的永濟、芮城與陜西渭南市潼關、河南三門峽市靈寶四縣（市）打造沿黃休閑旅遊度假區，協同開發永樂宮—大禹渡—聖天湖—函谷關—潼關古城—印象風陵等沿黃精品旅遊路線，為區域一體化發展提供示範引領。
推動大遺址一體化開發。「從仰韶，到秦漢、隋唐乃至近現代，黃河金三角地區的大遺址、大人文，都有很清晰的歷史脈絡，最好能統一進行遺址公園建設。」靈寶市政府工作人員建議，以更大的規劃、更高的層次、更大的視野來審視區域內的文化資源開發。地方文旅部門建議，可以透過國家部委頂層謀劃，推動三門峽仰韶村遺址、運城西陰村遺址等仰韶文化時期的大遺址一體化開發。
河南三門峽天鵝湖國家城市濕地公園（資料照片) 杜傑攝 / 本刊
特色產業催生合作「化學反應」
作為欠發達地區，培育特色優勢產業，是四市協同發展產生化學反應的重要抓手。
打造小宗礦產開采方式變革試驗田。
黃河金三角區域內匯聚了豐富的礦產資源，目前已探明的有67種，國家公布的55種戰略性新興產業礦產資源中，僅河南三門峽市就有16種。
黃河金三角地區的幹部和專家認為，資源型城市突出特點就是資源，丟掉這個優勢，無異於「拿金碗討飯」。黃河金三角地區要用好承接產業轉移示範區相關政策，作為中國小宗礦產開采方式變革的試驗田，采用新機制、新政策縮短周期，迅速量產、構建產業鏈。
河南省地質研究院原院長王建平說，黃河金三角區域分布著崤山、熊耳山等秦嶺東段重要支脈，山與山之間形成了靈寶盆地、義馬盆地、盧氏盆地、運城盆地，礦產資源豐富，純凈度高，是名副其實的「金山銀山」「聚寶盆」。
據了解，黃河金三角地區的小宗戰略性礦產，主要包含三個系列：一是在金多銀多金屬裏面伴生的「稀有、稀散、稀貴」金屬，二是分散在鋁粘土裏的鎵鍺硒鋰等，三是花崗偉晶巖內含有的高純礦物質如鋰鈹鈮等。長期以來，由於冶煉工藝技術落後，這些戰略性礦產資源，大多被當作汙染廢棄物處理，隨著近年來中國冶煉技術長足進步，產業化開發條件具備，黃河金三角「聚寶盆」迎來價值重估。
以鎵為例，作為第三代半導體的「明星材料」，大自然中含量極低，主要藏身在鋁土礦中，傳統冶煉中經常被當成汙染物處理掉。東方希望（三門峽）鋁業公司經過自主研發，以氧化鋁生產過程中的分解母液和赤泥為主要原料，透過螯合樹脂得到高純度的鎵，在亞洲率先攻克赤泥提取金屬鎵的技術難題。「我們去年產出76噸99.999999%的鎵，不僅創造了2億元的產值，也讓企業找到了轉型發展的新賽道。」公司副總經理楊毅說。
「運城礦產資源豐富，優勢礦種突出，分布較為集中，且伴生礦產資源豐富，在已查明的銅礦中，大部份都共生有金銀鈷鉬等資源。」運城市規劃和自然資源局的工作人員說。
記者采訪了解到，鉬具有高強度、高熔點、耐腐蝕、耐磨研等優點，在工業領域利用廣泛，鉬和鎢、鉻、釩的合金是制造軍艦、火箭、衛星的合金構件和零部件的重要材料。過去鉬冶金多采用氨浸法，產生重金屬危廢渣、氨氮廢水排放等一系列環保問題。在三門峽中原關鍵金屬實驗室，中國工程院院士趙中偉領銜的無氨氮鉬冶金計畫采用新工藝，全流程不使用氨水，從根本上解決氨氮難題的同時，流程縮短30%，直收率和產品純度大幅提高，可直接產出99.995%的高純鉬粉，高效增強戰略性礦產資源的供給能力。
協同發力建設有色金屬深加工基地，形成區域工業發展比較優勢。
河南省地質研究院專家指出，戰略性新興產業的發展，很大程度取決於稀有小宗礦物的開發利用，隨著分離、提取、加工、提純技術不斷創新，黃河金三角地區小宗礦產開發已成多點開花之勢。
2018年，位於三門峽靈寶市的國投金城冶金有限責任公司「復雜難處理金精礦多金屬綜合回收」計畫建成，順利產出品位超過99.9985%的A級銅。公司總經理劉輝說，過去，金精礦冶煉產生的銅陽極泥往往被當作廢料拋棄，如今，透過「三連爐」造鋶捕金系統，可有效回收鉑、鈀、鎳、硒、鉛、砷、鋅等十余種有價元素，每年可增收5000萬元。
「近年來，三省四市聯合提升工業發展水平，建設有色金屬深加工基地，目前聚集了中原黃金冶煉廠、中鋁山西新材料、中條山有色金屬等行業龍頭企業，引領區域產業快速發展。」運城黃河流域生態保護和高品質發展促進中心工作人員介紹，三省四市充分運用晉陜豫黃河金三角承接產業轉移示範區這一金字招牌，自2020年以來為區域內11個計畫共爭取了承接產業平台建設的中央預算的資金是2.78億元，為承接產業轉移平台建設奠定了堅實的基礎。
用科技改造傳統產業鏈。
面對戰略性資源價值重估的市場機遇，黃河金三角地區向「綠」處行、向「新」處立，探路「原料變材料、材料變器件、器件變裝備」的發展路徑。8月23日，自然資源部超純礦物新材料重點實驗室在三門峽市設立，實驗室聚焦選礦分離、定向除雜、深度提純等方面，強化關鍵核心技術攻關，打造具有重要影響力的礦物新材料產業創新發展研發平台。
三門峽市委書記範付中說：「作為後發地區，當務之急是最佳化資源配置、突出要素供給，從而打造創新平台、貫通創新套用、營造創新生態。」
向更深處謀劃區域合作發展。
黃河金三角地區多位受訪幹部認為，可以從「一小」創新思路，從「一大」拓展格局。
「建設先行示範區，以小尺度區域合作為大尺度的黃河金三角區域一體化發展提供示範引領，探索形成經濟邊界、文化邊界、地理邊界、行政邊界耦合的新經驗。」張學良建議。據悉，今年4月，【晉陜豫黃河金三角區域合作先行示範區規劃】終期評審研討會在北京召開，評審專家組已原則同意規劃透過評審。
「還應在全國統一大市場的視角下看黃河金三角的發展，透過局部一體化促進全國統一大市場建設。」多位受訪幹部認為，構建全國統一大市場是構建新發展格局的基礎支撐，將該區域作為深化改革的樣本，先行先試，可以為推動中西部欠發達地區實作跨越式發展探路。
（采寫記者：林嵬 劉振坤 楊金鑫 雷肖霄 王皓）■
