北京日報客戶端 | 作者 燕繼榮
推進國家治理體系和治理能力現代化，是進入新時代以來中國國家治理改革的核心主題。總體來看，十年來，中國國家治理取得了明顯改善，國家治理體系和能力得到了系統化的再造，但仍需要繼續改革和不斷調適。
改革動力：從發展導向到治理驅動
晚近以來，貧困被認為是中國最大的治理難題。因此，發展經濟、擺脫貧困是中國政府的長期任務。以經濟發展為導向的分權化改革是改革開放30多年來中國改革的一條主線。這種發展導向的改革極大地釋放了地方、市場、社會等多元主體和要素的活力，激發了社會的創造力和潛能，成為中國現代化發展取得巨大成就的重要原因。
如果說2012年黨的十八大以前的主要改革任務和標準是發展經濟，實作經濟趕超，建設小康社會，那麽，2013年黨的十八屆三中全會制定了全面深化改革的任務，明確改革的目標就是推進國家治理體系和治理能力現代化。這意味著中國的改革事業進入新階段，即發展導向的改革轉向了治理驅動的改革。
2013年以後，中國推行以「國家治理」為核心的改革，體現了如下特點：第一，以國家整體績效為立場，關註國家總體競爭力和國家治理的有效性；第二，以現實問題為導向，把法治化、制度化視為改革的中心內容，更加強調國家的自主性、統一性和權威性建設；第三，以現代文明價值理念和規則為標準，改造國家治理體系，貫徹公平正義、民主協商原則，推進依法治國。從實際情況來看，在「治理」主題之下，「從嚴治黨」「依法治國」「法治政府」「社會治理」，以及「環境治理」「腐敗治理」「平台治理」等專項治理的概念得到彰顯，社會自治、政府管制、協同治理等原則在具體的改革舉措中得到套用，過去追求經濟發展之下的放任主義式的治理缺位情況得到矯正，建章立制，規範行為——讓官員和民眾對「什麽事情可為，什麽事情不可為」有清晰的認知——成為改革的主要任務。
如果說發展導向的改革以利益驅動為主，主要關註經濟、科技等硬實力層面，那麽，治理驅動的改革則以規則驅動為主，聚焦於制度軟實力層面。在此意義上，治理驅動的改革應屬於制度現代化的範疇。從發展導向的改革轉向治理導向的改革既豐富了新時代中國現代化的內涵，也提升了中國現代化的品質。
改革焦點：從機構職能調整到治理體系和能力再造
從1978年改革開放至2013年黨的十八屆三中全會的30多年間，中國先後進行了7次政府改革。這一時段的政府改革主要是為了構建與市場經濟相適應的政府管理體制，聚焦於改變計劃經濟體制時期建立的政府機構和轉變政府職能。
從2013年黨的十八屆三中全會以後，中國改革的聚焦點轉向國家治理體系和治理能力現代化。一般認為，改革開放前的中國政府更多地扮演全能主義「家長」角色，其管理具有管制主義、命令主義、包辦主義的特征。在計劃經濟時期，這種模式發揮了一定的積極作用，但與社會主義市場經濟的內在要求不符，存在諸多弊端。因此，要轉變政府行為模式，由過去的「政府辦社會」「重審批輕服務」轉變為提供法治秩序、公共管理、公共服務和社會保障等，推進政府職能不斷轉型。
這些改革包括：第一，健全宏觀調控體系，強化政府宏觀調控能力；第二，削減行政審批，簡政放權，激發社會和市場活力；第三，明確央地政府分工，強化公共管理與服務；第四，最佳化政府結構，確保權責一致；第五，完善官員考評機制，糾正政績偏向；第六，推動事業單位分類改革，加大政府購買服務力度；第七，統籌黨政群機構改革，理順部門職責關系。其中，削減行政審批事項，做好事中事後監管與最佳化政務服務成為當時政府改革的主要內容。黨的十八屆三中全會透過的【中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定】（以下簡稱【決定】）提出了15個領域336項具體改革舉措，希望透過政治體制、經濟體制、社會體制、財稅體制、行政體制、行政執法體制、醫藥衛生體制、文化體制、司法體制、科技體制、生態文明體制改革，實作國家治理體系和治理能力的全面提升。
改革思路：從分布式改革到系統化設計
「摸著石頭過河」是對中國改革的形象化比喻，這一比喻比較準確地揭示了中國改革在探索中前進的基本事實。回顧改革歷史可以看出，2012年黨的十八大以前的改革具有明顯的「回應型」特點，在思路上呈現出分布式改革的特征。這些改革雖然取得了不少成效，但由於舊的治理體系長期執行，中國公共部門權力執行碎片化問題較為突出，通常造成公共權力缺位、越位的現象並存。以往「摸著石頭過河」的試驗性改革策略，為地方主義、行業主義、部門主義等分解國家利益提供了機會。種種案例表明，國家利益部門化、地方化，與國家權力執行和治理體系的碎片化有密切關系。因此，站在國家治理現代化的立場上看，如何打造一套協調一致的權力執行體系，就成為國家治理改革的重要議題。
面對這些積弊，進入新時代以來，中國開始全面深化改革，改革也由分布式轉向系統化、局部性轉向整體性、分散化轉向協同化。正如習近平總書記所指出的，「全面深化改革，全面者，就是要統籌推進各領域改革，就需要有管總的目標，也要回答推進各領域改革最終是為了什麽、要取得什麽樣的整體結果這個問題。正所謂‘立治有體，施治有序’」。
2013年，黨的十八屆三中全會【決定】提出，全面深化改革的總目標是，完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。2019年，黨的十九屆四中全會審議透過的【中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若幹重大問題的決定】再一次確認，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。回顧這十年改革可見，旨在實作國家治理現代化的改革具有顯著的特征：第一，強調頂層設計和整體謀劃，將經濟、政治、文化、社會、生態文明各領域改革和黨的建設改革視為一個有機的系統，力求增強改革的系統性、整體性、協同性，形成各領域改革相互促進、良性互動的局面；第二，破解權力執行的「梗阻」現象，努力攻克體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，克服部門利益掣肘；第三，立足全域和整體，強調自上而下頂層設計，盡力避免「分散化」和「碎片化」。
實作路徑：從「部門化」行動到黨的集中統一領導
改革開放開始的30多年，中國主要采取「實驗試點-逐漸推廣」的政策模式，與此相關，政府改革也大體采行「部門化」行動推進路徑。大部份改革僅局限於政府領域，較少涉及黨的部門，因此，也就沒有從超然於政府的層面來統籌改革。這種「部門化」行動的改革路徑面臨越來越多的難題，主要表現是部門主義、地方主義問題難以突破，破壞了政策的整體性、系統性和連續性，容易出現政策扭曲、政令阻隔、改革舉措難以落實的現象，影響改革政策的治理效能。這種狀況的結果是，治理過程難以有效協同和凝聚合力，「和尚吃水」「九龍治水」所體現的「治理空白」和「治理過度」的現象並存。
產生這些問題的癥結在於「部門化」行動的改革缺少權威的頂層設計和有效的協調機制。2013年以來，中國在改革路徑上試圖打破「部門化」行動改革的困局，強調改革方案的頂層設計和統籌規劃，強調黨中央集中統一的領導原則，試圖透過自上而下的「黨的領導」「黨政協同」「黨建引領」為核心的系統化改革，化解單純的政府機構改革、「部門化」行動改革、基層社會管理改革所存在的黨政職責既交叉又脫節、改革動力不足、權力執行碎片化和「條塊分割」的部門主義、地方主義等問題，提高改革績效。
總體來看，2012年以後，中國政府改革「就是透過‘黨的全面領導’，主要是借助執政黨在國家層面、地方層面和具體業務層面的政治和組織領導機制，如專門性的‘工作群組’、臨時性‘工作小組’、常規性的‘黨組’制度等，保證中共中央最高決策的統一實施，以解決行政體系條塊管理的協調性問題」。比如，成立的中央全面深化改革領導小組（2018年改為中央全面深化改革委員會），負責頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實；設立新的黨中央決策議事協調機構，組建新的黨中央職能部門和辦事機構，在重要領域設立新的黨中央派出機關，目的就是加強黨中央對重大工作的集中統一領導。另外，一些黨的職能部門開始分管職能相近的政府部門工作，如中組部統一管理人事和黨建工作，中宣部統一管理新聞出版和電影等精神文化產品的出品工作，統戰部統一管理民族工作和僑務工作等統戰工作，一部份原來由政府部門和黨的部門交叉管理的內容劃歸為黨的部門管理，不再保留單設的相關政府部門，實作黨的全面領導。
改革開放以來，中國從意識形態導向的政策，轉向了發展導向的政策，再向治理導向的政策轉變。順應現代化階段的演進升級，中國實作了從發展型改革向治理型改革的轉型。今後，謀求高質素發展，實作可治理發展，應是國家治理改革關註的重點。
（作者為北京大學政府管理學院院長、教授）
