當前應對氣候變遷已經成為全球共識，但國際氣候治理規則尚未正式確立。 歐盟近期提出「碳邊境調節機制」（CBAM），計劃對歐盟進口商品征收碳邊境稅或要求購買碳排放配額。 拜登政府正在推行積極的氣候能源政策，並欲借重返【巴黎協定】及主辦全球氣候峰會契機，重返國際應對氣候變遷舞台的中心。
若美歐聯手形成西方國家利益主導下的碳邊境稅集團，不僅會對中國相關出口造成重大影響，還可能使中國在新一輪全球氣候治理規則上處於被動地位。 對未來美歐可能借助「氣候外衣」加劇對中國「綠色打壓」的風險，應及時采取有效措施積極應對，推動建設「綠色絲綢之路」。
新疆哈密：實拍戈壁灘上風電機，猶如舞者迎風起舞（圖片來源：視覺中國）
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全球氣候治理新格局帶來挑戰
從歐盟近期緊鑼密鼓的舉措不難看出，其推動CBAM已勢在必行。2019年12月，歐盟推出綠色新政計劃。繼2020年3月送出影響評估報告後，2020年9月歐盟委員會將CBAM納入立法提案。2021年3月，歐洲議會透過了設立CBAM的原則性決議。 按預計行程，2022年完成立法，並於2023年開始實施。
CBAM的執行及可選模式主要包括以下三種： 一是征收碳邊境稅或關稅 ，即在歐盟邊境對部份具有碳泄漏風險或特定的碳密集型產品征收進口關稅； 二是歐盟碳交易機制（EU ETS）配額 ，即進入歐盟的商品將納入歐盟碳交易機制，根據含碳量購買碳交易配額，承擔相同的碳履約成本； 三是在消費層面征收碳稅 ，即對CBAM覆蓋的進口產品和國內產品征收碳稅。從歐盟各方討論情況看，碳交易機制可能成為歐盟率先實施的方案。
根據【巴黎協定】「國家自主決定貢獻」機制，各國可采取不同力度的減排政策。美國的整體方向是進行碳稅改革，歐盟內部則主要采用碳排放交易系統。歐盟推行CBAM主要出於限制碳泄漏、維護國內企業競爭力及資金籌措等方面考慮。 歐盟各國認為，有必要透過CBAM更好監測歐盟進口商品的溫室氣體含量，敦促對方采取與歐盟等同或相當的措施。
此外，CBAM每年將帶來40億至150億歐元收入，可用於資助「綠色協定」中的清潔技術創新、基礎設施現代化及國際氣候融資等部份工作。究其更深層次動機，歐盟可能欲借CBAM之機，對碳減排未能履約的國家設立綠色貿易壁壘，並在新一輪全球氣候治理規則體系中搶占制高點。
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謹防在全球氣候治理體系中陷入被動局面
當前碳邊境調節機制再次提上日程，且越來越多的已開發國家對此持支持或開放態度。美國雖未在聯邦層面建立全國性的碳排放交易體系，在機制上尚不具備推動CBAM的成熟條件，但拜登政府一直熱衷於氣候外交，近期美國貿易代表處也公開表示，考慮征收碳邊境稅。英國首相莊遜正全力推動形成西方七國的碳邊境稅措施制度。日本已經著手展開磋商，試圖建立美歐日三方框架。從日本政府最近公布的「綠色增長戰略」看，日本正在討論實施碳關稅，以確保其企業的競爭力。
然而，碳邊境調節機制在實施過程中仍存在諸多障礙。 一是對碳排放的核算較為困難。 CBAM將采用全生命周期方法測算商品包含的碳排放，既包括商品本身，也包括中間品和最終品的碳排放。但不同國家間核算標準及數據基礎並不一致，許多國家既沒有能力也缺乏資金和技術建立與EU ETS水平相當的核算體系，因此無法保障與歐盟碳核查要求相符的透明度。
二是與WTO的「非歧視原則」相違背。 歐盟推行CBAM的實質是強迫其他貿易國與歐盟一起，進行對等程度減排，本身違背了「共同但有區別的責任」原則。
三是各方利益仍存在較大分歧。 歐盟各成員國能源轉型進度參差不齊，對天然氣、核電投資分類及如何實作減排目標，一直存在巨大分歧。美歐之間也存在立場差異和利益沖突。在中國、俄羅斯、印度等發展中國家看來，歐盟是在利用這項氣候議程設定新的貿易壁壘，對此一致表示反對。
具體而言，歐盟推行CBAM將會使國際貿易體系和產業格局發生變化，對中國發展和參與國際競爭構成新的挑戰。 首先，中國對歐盟出口的相關行業和企業將遭受較大經濟損失。 2020年，中國已成為歐盟第一大貿易夥伴。據高盛集團分析，若對整個碳足跡征收每噸二氧化碳100美元的碳稅，中國對歐盟總出口將被征收每年350億美元的碳邊境調節稅。
其次，中國碳密集產業將遭遇歐盟等國際市場競爭擠壓。 當前，中國仍處在產業結構偏重、能源消耗偏高的經濟轉型期，出口的制造業產品多處於國際產業鏈中低端。中國電力行業碳排放因子遠高於歐盟平均成本，鋼鐵產量約占全球一半並向歐洲大量出口，出口產品在碳稅上不占任何優勢。
此外，在西方主導的全球氣候治理體系中，中國有陷入被動局面的風險。 對此中國應主動作為，積極聯合世貿組織發展中成員及相關支持力量，倡導建立公平合理、合作共贏的國際氣候治理體系及碳管理規則。
▲河北張家口一光伏發電場 楊世堯 攝
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積極參與國際規則制定，
推動建設「綠色絲綢之路」
圍繞CBAM的合法合規性及影響等，主動與歐盟開展對話。
首先堅定表明我方態度，堅持中國發展中國家定位，堅持CBAM要體現【巴黎協定】「按照不同的國情體現平等以及共同但有區別的責任和各自的原則」，不能由歐盟代替全球制定碳邊境稅制度。與歐盟保持緊密磋商，重點圍繞CBAM的核算體系、工作機制、透明度及其與WTO規則協調性等內容，考量其合法合規性。強調在計算碳排放量時，對於碳單價的核算不能一概而論，要根據各國發展實際情況體現國家之間的差異。
積極參與和引領國際標準與規則制定，推動建設「綠色絲綢之路」。 立足引領氣候治理國際標準與規則制定，以免被部份西方國家「帶節奏」。美國總統拜登剛上任，就透過頒發行政令「將應對氣候危機置於美國外交政策和國家安全的核心」。可以在氣候治理外交、綠色經濟市場、綠色投融資政策及標準規則制定等領域，全方位加強同美合作，並可考慮將核能、清潔交通、傳統能源低碳轉型等作為重點合作領域。同時，依托「一帶一路」「金磚+」等合作機制，保持與印度、巴西、俄羅斯等發展中大國密切合作，持續推動建設「綠色絲綢之路」，完善「一帶一路」綠色發展國際聯盟、綠色投資原則等合作平台，多方位拓展區域及全球綠色經濟夥伴合作。
發揮全國碳交易市場作用，擴大碳定價覆蓋範圍。歐盟碳排放交易系統較為成熟，目前已進入第四階段（2021-2030年）。 相比之下，中國碳市場建設剛起步，短期內實作國際市場對接難度較大，更多可在碳交易規則等方面加強對接。如在目標設定、配額初始發放、核算規則等方面加強與歐盟協調，盡量與歐盟協商達成CBAM專案互認，以減少碳稅或獲得關稅豁免。同時，立足自身實際，推進碳排放權交易管理條例等更高層級法律法規出台。加快建立完善以國內碳市場為主的碳定價機制，降低企業進入碳市場交易門檻，擴充套件碳定價覆蓋範圍。
加強碳達峰、碳中和頂層設計。 重點圍繞「節能減排」「能源替代」兩大核心舉措，聚焦能源、交通、工業、建築四大領域，著力打造綠色產業供應鏈及消費體系，將環境、社會、治理（ESG）理念和標準納入投資決策體系。此外，盡快完善對企業碳排放數據監測核算，透過采取減排行動及技術改造，降低產品能耗與排放。（作者景春梅系中國國際經濟交流中心資訊部副部長、何七香系中國國際經濟交流中心資訊部助理研究員、張超系中國國際經濟交流中心戰略部助理研究員）
來源：【半月談內部版】2021年第7期 原標題：【應對氣候外衣下的「綠色打壓」】作者：景春梅 何七香 張超
監制：唐心怡編輯：馬宇聰校對：郭建偉
