嬰幼兒托育服務是促進人口高質素發展的重要支持措施，在當下的重要性愈加凸顯。但與之相對的是托育服務面臨的諸多問題——地方重視程度不高，有效供給不足；營運成本難降，普惠程度不高；支持措施落地慢，短板弱項多；綜合監管不完善，存在安全隱患等。
在9月召開的十四屆全國人大常委會第十一次會議上，國家衛生健康委員會主任雷海潮在作關於推進托育服務工作情況的報告（下稱「報告」）時提及上述問題。報告同時指出，下一步工作安排之一是加強法治建設，積極配合全國人大及其常委會做好托育服務法立法工作，明確托育服務的政府職責、保障措施、法律責任等。
目前，中國托育服務領域的法律規範較為不足，業內對於托育服務專項立法的呼聲由來已久。去年，托育服務法被列入十四屆全國人大常委會立法規劃，正式進入國家立法行程，各界期待透過對托育服務專項立法，進一步推動托育問題得到實質性解決。
中國政法大學法學院教授張力表示，隨著托育服務事業的發展，針對托育服務進行專門立法勢在必行。在具體立法設計上，應著重解決包括明確政府職責、規範托育機構與托育從業人員等多方面的問題。
托育服務亟待專項立法
近年來，在人口形勢新變化的背景下，托育服務作為減輕家庭生育、養育、教育負擔，促進人口長期均衡發展的重要措施，其重要性日漸凸顯。中國現有近3000萬名3歲以下嬰幼兒，調查顯示，超過三成的嬰幼兒家庭有入托需求。
2019年，國務院辦公廳釋出【關於促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見】（下稱【意見】），對嬰幼兒照護服務進行了頂層設計，明確了對托育服務政策法規體系的建設要求。近幾年，全國人大及其常委會對人口與計劃生育法、婦女權益保障法、未成年人保護法等法律作出修訂，明確與嬰幼兒托育服務相關的條款規定，保障托育服務發展的「有法可依」。國家衛健委等多部門以及各地方相繼出台多項規範與政策，為托育服務的發展提供支持、管理與保障。
但在前述【意見】的實施過程中，很多規定並沒有得到進一步細化。全國人大常委會委員冉博曾在接受媒體采訪時指出：「相應的監測評估制度未能及時跟上，托育機構在實際工作中缺乏可參考的工作流程，提供的服務質素參差不齊。」
此外，在已有法律中納入托育服務的相關規定，雖然使托育服務發展不至於無法可依，但缺少一部專門的法律對托育領域加以規範，始終難以避免覆蓋範圍有限、保障水平低等問題。
事實上，目前中國托育服務的發展面臨著諸多挑戰。前述報告中具體提到——首先，地方重視程度不高，有效供給不足。一些地方只註重發揮市場機制作用，未能有效發揮政府作用，導致普惠托育服務供給較少。多地調查顯示，超過三成的3歲以下嬰幼兒家庭有送托需求，受行業發展階段及服務價格等多種因素影響，目前全國實際入托率僅為7.86%，現有托位缺口較大。
其次，營運成本難降，普惠程度不高。托育機構主要依靠社會力量租用商業樓宇開辦，需自行負擔房租、人工、裝修、營運等成本，房租和人工成本占總收入的75%以上，普遍面臨著前期投入多、營運成本高、投資回收周期長、抗風險能力弱等問題，加之新冠疫情的影響，約七成處於虧損狀態。托育服務質素良莠不齊，不敢托、不放心的現象較為普遍，「家庭送托難」與「機構收托不足」並存，2023年全國托位實際使用率僅為46.7%。
再者，支持措施落地慢，短板弱項多。一些地方對托育專項規劃或實施方案落實督促不力，未將住宅專案配建的托育服務設施納入土地供應方案，導致新建小區中托育服務設施同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付的要求沒有落實到位，抽樣調查顯示，全國僅有6.15%的社區建有托育服務設施。托育相關職業因缺乏法律依據，未納入國家職業資格目錄，只能參加職業技能等級認定，培養體系和晉升通道尚不完善，薪酬待遇水平普遍較低，職業歸屬感不強、吸重力不夠，從業人員流失率高。
最後，綜合監管不完善，存在安全隱患。托育機構綜合監管未納入相關部門行政執法事項清單，缺乏具體實施細則，跨部門監管機制不健全，處罰規定不明晰，對托育機構監督引導作用發揮有限。托育機構實行備案制度，開辦無須事前特許。雖然規定了托育機構應該到衛生健康部門備案，但由於缺乏對不備案托育機構的約束性措施，目前全國托育機構備案率僅為42%。
為了解決上述問題，進一步發展托育教育，報告指出下一步工作安排之一是加強法治建設，做好法律政策規劃銜接。積極配合全國人大及其常委會做好托育服務法立法工作，明確托育服務的政府職責、保障措施、法律責任等。
張力告訴第一財經：「在中國現有關於未成年人的法律中，義務教育階段有義務教育法，學前教育法的確立基本就差最後一步。唯有0~3歲的未成年人是缺少專項立法的，這一年齡段的人甚至可以說是最需要照顧的。從立法必要性的角度來說，對0~3歲嬰幼兒托育服務進行專項立法，將起到補齊作用。」
立法設計要解決哪些問題
中國對於托育服務的專門立法正在加速進行。在國家層面，托育服務法於2023年被列入十四屆全國人大常委會立法規劃中的「第二類專案：需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案」。同時一些地方也對本地區的托育立法做了探索與實踐，比如上海將托育服務與學前服務合並進行了相應規定，實行了【上海市學前教育與托育服務條例】；武漢出台的全國首部托育服務專項法規【武漢市托育服務促進條例】，也已經自10月1日起施行。
在張力看來，立法設計應重點解決以下幾個方面的問題——首先，立法內容應該起到向社會大眾普及托育服務理念的作用。「事實上，目前大眾對於托育服務是比較陌生的。」張力指出，在上世紀八九十年代，中國還有托兒所的存在，但從90年代中後期，一直到21世紀前期，接近二十年的時間內，托兒所實際上在很多地區消亡了，現在新一代的父母對於托育服務不夠了解。「透過對托育服務專門立法，可以讓更多人意識到托育服務這樣一種選擇。」
其次，立法應實作對托育服務行業的「兜底」，要規定整個行業的基本服務內容、服務標準，以提升家庭送托的信心。近些年，一旦有幼稚園或者親子園內虐童事件發生，都很容易打擊家庭送托的積極性。張力指出，立法應起到提高綜合監管水平的作用，盡可能避免托育行業內出現故意傷害與意外事件。
在具體的規定上，張力建議：首先，要確定托育機構的準入機制。目前國內托育機構準入采取的是備案制，但實際效果並不及預期。「從公開數據看，全國的托育機構備案率不到50%，個別地區會高一些，但總體來說備案制的實行情況並不理想。」張力認為，可以考慮用特許制取代備案制，來強化準入制度的剛性。同時，特許制規定的準入條件不宜過高，在規定基本的食品安全標準等必要標準之外，也要考慮減輕市場主體的負擔，因地制宜地進行規範。
但張力表示這點改動起來難度會比較大。一是在現行人口與計劃生育法的規定中，托育機構的準入也是采用備案制，如果改動意味著要對人口與計劃生育法一並修改；二是備案制對於從業者來說負擔相對更輕，特許制意味著從業者需要事先準備的事項更多，可能會影響從業者進入行業的決心。但從另一個角度來看，這也有助於篩選出那些真正準備好且有責任心的人進入托育行業。「從我個人的調研來看，有不少從業者，特別是有長遠規劃的從業者和機構，反倒很希望改為特許制，這意味著這個行業將有一定的準入門檻。」
其次，法律應對托育從業人員的資質加以規定。目前中國還沒有建立起對托育服務從業人員的資格稽核與準入機制，導致很多進入托育行業的人所持的「資格證」五花八門，甚至還有人「無證上崗」，這背後可能存在著從業人員能力水平與責任心不足的問題，給嬰幼兒照護帶來風險隱患，因此需要建立托育服務人員資格準入制度。同時，法律還應對托育機構的硬件設施作出標準規範。「比如說在選址、消防問題上，都應該設立相應的標準。」張力表示。
此外，張力還指出，托育服務法立法應明確政府對托育服務發展到底要承擔多少責任，包括但不限於監管與財政支持的責任。「比如說消防監管，到底要做到什麽程度？教育部門的職責邊界到底在哪裏？對於幼稚園辦托班，教育部門和衛生部門的監管職責會不會產生重疊？是不是應該做分割？這些都需要結合托育服務發展的實際情況進行確定。」
在財政支持方面，張力期待立法能夠給出一定的指引，「托育服務法更像是一部‘花錢’的法。」他告訴第一財經，目前不少地方受限於法律沒有明確規定，無法透過增加財政支出等措施加大對當地托育服務的扶持力度。中國目前對托育服務的財政支出數碼尚不明確，張力認為，無論是和國際上其他國家橫向比較，還是和中國對學前教育的投入縱向比較，中國對托育服務的投入都還有很大的進步空間。
但托育服務法能在多大程度上明確政府財政支持的責任？張力認為這是一個具體立法設計上的難點。「托育服務法可以說將成為托育服務領域最高位階的法律，它的內容中會有多少條規定直接涉及真金白銀的財政支出，而不是僅僅設定鼓勵性的支持條款，關乎能不能將托育服務水準盡快拉高到與學前教育相對持平的高度。」
(本文來自第一財經)
