作 者：赵伟 申万宏源证券首席经济学家
贾东旭 高级宏观分析师
侯倩楠 宏观分析师
联系人：侯倩楠
摘要
10月12日，国新办举行新闻发布会介绍「加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展」有关情况。
发布会的核心看点有哪些？正面回应年内财政压力，提出中央财政有较大举债空间
发布会正面回应年内财政收支压力，提出「通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标」。缓解年内财政收支压力，本次发布会已公布的综合性措施包括安排地方政府债务结存限额4000亿元和指导地方依法依规使用预算稳定调节基金等存量资金。
安排地方政府债务结存限额政策之所以公布较早，或缘于其不涉及调整债务预算，可快速落地。2023年底，中央政府债务结存限额约8300亿元；地方债务结存限额约1.4万亿元，其中，专项债结存限额约7500亿元，一般债结存限额约6800亿元。当前地方政府债务结存限额已安排4000亿元，中央政府债务结存限额是否使用或仍需跟踪。
而「中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间」等涉及调整债务预算相关增量政策，须经人大常委会审批，具体部署或需密切关注10月人大常委会议。2023年之前，中央年中调整预算频率较低、历史仅有5次，涉及赤字调整的3次发生在1998-2000年8月下旬；2023年10月下旬，中央赤字再度年中加码、增发一万亿元国债。
防风险领域财政或如何支持? 新一轮债务置换、补充国有银行核心一级资本已在路上
针对地方隐性债务问题，发布会提到「即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施」。2015年至2018年间，置换债发行规模超12万亿元。近年，在2023年7月政治局会议的「制定实施一揽子化债方案」指引下，2023年四季度全国28省市发行1.39万亿元特殊再融资债用于偿还存量债务。根据发布会指引，本次债务化解力度或超过往。
发布会提出的「将发行特别国债用于补充国有大型商业银行核心一级资本」，过往亦有经验参考。1998年，为缓解国有四大行资本充足率较低等问题，财政部向四大行定向发行2700亿元特别国债，用于注资国有四大行。1999年，国务院批准下，财政部亦出资成立四大资产管理公司帮助商业银行系统性剥离不良贷款、恢复信用扩张功能。
本次发布会提及，补充国有大型商业银行核心一级资本「按照‘统筹推进、分期分批、一行一策’的思路，积极通过发行特别国债等渠道筹集资金」，或指向支持国有大型商业银行增加核心一级资本政策持续时间较长，除发行特别国债外或包括其他筹集资金渠道。
房地产与民生政策有什么亮点？专项债用于土地、商品房收储，民生以教育作为切口
专项债券允许用于土地储备，调节土地供需，缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。2021年起专项债券可用于租赁住房相关的土地储备项目，不安排一般房地产项目。本次发布会重启土储专项债的发行，但其目的更多是调节土地市场均衡，同时防范房地产风险。
专项债券、保障性安居工程补助资金向收购存量房倾斜。前期央行已经调整了保障性住房再贷款相关政策，叠加本次财政进一步加码收购存量房力度，二者均是对9月政治局会议「要促进房地产市场止跌回稳，对商品房建设要严控增量、优化存量、提高质量」的落实。
民生先以教育作为切入点，财政扩大高校学生资助政策。财政部副部长郭婷婷表示将会同相关部门从奖优和助困两方面，分两步调整完善高校学生资助政策。第一步，在2024年实现国家奖学金奖励名额翻倍等；第二步，2025年提高研究生学业奖学金奖励标准等。
风险提示
经济变化超预期，政策超预期。
报告正文
事件：10月12日，国新办举行新闻发布会介绍「加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展」有关情况。
一问：发布会的核心看点有哪些？
财政发布会正面回应年内财政收支压力问题，提出「财政有足够的韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标」。年初以来，财政收支持续承压，综合一般公共财政收支和政府性基金收支来看，前8月广义财政支出预算完成进度为55%；广义财政收入预算完成进度为59%（详见【财政收入对支出拖累加深——8月财政数据点评】）。缓解年内财政收支压力，本次发布会已公布的综合性措施包括安排地方政府债务结存限额4000亿元和指导地方依法依规使用预算稳定调节基金等存量资金。
安排地方政府债务结存限额4000亿元政策之所以公布较早，或缘于动用政府债务结存限额不涉及调整债务预算，可快速落地。2023年底，中央政府债务结存限额约8300亿元；地方债务结存限额约1.4万亿元，其中，专项债结存限额约7500亿元，一般债结存限额约6800亿元。当前地方政府债务结存限额已安排4000亿元，而中央政府债务结存限额是否安排使用或仍需跟踪后续政策部署。
而「中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间」等涉及调整债务预算相关增量政策，须经人大常委会审批，具体部署或需密切关注后续人大常委会议。历史经验显示，2023年之前，中央年中调整预算频率较低、历史仅有5次，涉及赤字调整的3次发生在1998-2000年8月下旬，分别增发1000、600、500亿元国债用于水利、交通等基础设施建设。2023年10月下旬，中央赤字再度年中加码、增发一万亿元国债，但其发行及分配使用更多在2023年末及2024年一季度。
同时，本次发布会重点阐述了近期陆续推出的四方面增量政策举措，同时强调逆周期调节绝不仅仅是四点，其他政策工具也正在研究中。具体来看，一是加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务，使得地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生；二是发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升银行抵御风险和信贷投放能力；三是叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳；四是加大对重点群体的支持保障力度，针对学生群体加大奖优助困力度等。
二问：防风险领域财政或如何支持?
发布会提出的四点增量政策中，前两点均为支持防风险财政政策加码。
针对地方隐性债务问题，发布会提到「即将实施的政策，是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施」。
回顾过往，2024年以来，地方债务化解政策力度不断加大。2015年至2018年间，置换债发行规模超12万亿元。根据财政部披露，截至2014年末地方政府债务余额中，90%以上是通过非政府债券方式举借，平均成本在10%左右， 2015年之后，地方政府通过发行大规模置换债券，将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，为地方节省大量利息 。近期，在2023年7月政治局会议的「制定实施一揽子化债方案」指引下，2023年四季度全国28省市发行1.39万亿元特殊再融资债用于偿还存量债务，明显高于过去三年近4200亿元的平均发行规模。结合本次发布会指引，新一轮大规模地方债务置换或在路上，整体力度或超2015-2018年。
发布会提出的「将发行特别国债用于补充国有大型商业银行核心一级资本」，过往亦有经验参考。
1998年亚洲金融危机冲击下，为缓解国有四大行资本充足率较低等问题，财政部向四大行定向发行2700亿元特别国债，用于注资国有四大行，有效提升四大行资本充足率。特别国债定向发行中，央行亦给予政策支持；1998年的2700亿元特别国债中，超2400亿元或源于央行下调存款准备金率释放。
此外，1999年，国务院批准下，财政部出资成立信达、华融、东方和长城四大资产管理公司，剥离四大行及国开行共13939亿元的不良贷款、同时以债转股的方式消化四大行3574亿元的不良债权等。一系列措施下，四大行的账面不良贷款率由1999年的39%降至2004年的15.57%。
本次发布会提及，「按照‘统筹推进、分期分批、一行一策’的思路，积极通过发行特别国债等渠道筹集资金，稳妥有序支持国有大型商业银行进一步增加核心一级资本」，或指向支持国有大型商业银行进一步增加核心一级资本政策持续时间较长，且除了发行特别国债外或包括其他筹集资金渠道。
三问：房地产与民生政策有什么亮点？
专项债券允许用于土地储备，调节土地供需，缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。针对土地市场，财政部副部长廖岷表示「支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目」。土地储备专项债发行暂停始于2019年9月的国务院常务会议，当时提出专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域。2021年起专项债券可用于租赁住房相关的土地储备项目，不安排一般房地产项目。本次发布会重启土储专项债的发行，但其目的更多是调节土地市场均衡，同时防范房地产风险。
专项债券、保障性安居工程补助资金向收购存量房倾斜。针对收购存量房，财政部副部长廖岷表示「一项是，用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房。另一项是，继续用好保障性安居工程补助资金……适当减少新建规模，支持地方更多通过消化存量房的方式来筹集保障性住房的房源。」前期央行已经调整了保障性住房再贷款相关政策，叠加本次财政进一步加码收购存量房力度，二者均是对9月政治局会议「要促进房地产市场止跌回稳，对商品房建设要严控增量」的落实。
民生先以教育作为切入点，财政扩大高校学生资助政策。财政部副部长郭婷婷表示将会同相关部门从奖优和助困两方面，分两步调整完善高校学生资助政策。第一步，在2024年实现国家奖学金奖励名额翻倍，提高本专科生奖学金奖励标准，提高本专科生国家助学金资助标准，加大国家助学贷款支持力度；第二步，2025年提高研究生学业奖学金奖励标准。同时，还将提高普通高中国家助学金资助标准，提高中等职业学校国家助学金资助标准并扩大资助范围。
风险提示：
经济变化超预期，政策超预期。
