侯同佳
（武汉大学中国乡村治理研究中心博士生）
首发腾讯新闻@新乡土
近来与几位村书记聊天，他们都表示自己对政府下达的各项任务不堪其扰。「我跟你说实话吧，除了镇长和书记发的通知我会回复一下，哪怕是乡镇的副书记、副镇长在通知里写了‘收到回复’，我和其他的干部也都不回。」「现在乡镇给我们的任务太多，还要把各种事情的责任都压在我们身上！所以他们发的通知，要是好看我就看两眼，不好看我理都不理！」
对于村书记的这种「已读不回」的行为，乡镇干部也十分无奈：「现在好像怎么样都调动不了村书记了，我们又不是书记镇长，除非是非常重要的工作，否则也不可能什么事情都让书记镇长出面。」「村书记得哄着干才行，之前有一个乡镇副书记开会的时候说话说得太重，有两个村书记面子上过不去，一拍桌子就走人了，最后只得书记镇长出面哄了好一会才回来继续干。」
「村书记、主任一肩挑」实施以后，村书记从党组织关系上看是乡镇党委的下级，在一定程度上有利于乡镇党委政府的调动。但事实上，乡镇干部愈发难以调动村书记，有时甚至难以通过诫勉谈话调动村书记：「有一回我没能按照上级要求落实图斑整治的工作，乡镇纪委书记就要找我做诫勉谈话。他打电话找我约谈话时间的时候我就明确告诉他，如果是因为图斑的事就别找我！」村书记为何「懒政」？为什么乡镇干部难以调动村书记？
一
乡镇干部难以调动村书记与乡村治理的特征有关：首先，乡村治理事务兼具社会性和行政性。现在很多治理事务是自上而下派发下来的，导致「所有工作都要村书记兜底」。但是当政策要求与农民需要和乡村实际情况不符，农民就不具有自主参与的积极性，此时就需要村书记做工作。比如某地的图斑整治要求「退林还耕」，涉及到几十户农民的地和上面的树，此时就要督促村民砍伐树木并种上粮食。但是上级政府并没有配套落实政策的资金，乡镇政府财政能力差也难以配套资金，乡镇政府只能依靠村书记凭借其社会资本给村民做工作。对此，几户村民都不能理解，这片土地的地力差而且地块细碎，再加上现在种粮食不挣钱还费工，除了种树没有其他有效利用这片土地的方法，因而村民对政府和村书记颇有微词，这给村书记带来了不小的社会压力。最终在村书记的努力下，所有图斑都实现了预期整治，但是村书记却对这类政策任务十分抗拒，对政府难免产生不满情绪，认为政府「瞎搞」，从而缺少积极回应上级的动力。
其次，村书记的身份本身就兼具正式性和非正式性。村书记不只是要听从乡镇党委书记的领导，也要兼顾村民的选票和自己在村民中的评价。村庄对于村书记来讲不只是凭借其正式身份施展才华的地方，更是被乡村社会关系所覆盖并寄托着村书记的人生意义和价值的地方。当上级政府要求村书记落实与农民需求和农村实际不相符合的行政任务，村书记往往十分谨慎：「我多次和书记镇长讲，你们一届干完了就离开了，我是要在这个村呆一辈子的！」因而村书记要妥善处理落实行政任务与农民评价之间的关系，如果村书记不再能得到大多数农民的支持，各种行政事务就难以得到落实，村书记也因为被村民唾骂而难以在村庄中立足。为此，村书记会凭借自己的非正式身份拒绝回应政府要求：「要是他们（乡镇干部）把我逼急了我也不怕，我也和他们说过，其实我完全可以不当这个村书记，为了这个职位我自己的产业都被放下了，不让我干了正好，我就可以专心赚钱了！」
乡村治理事务的双重性与村书记身份的双重性为村书记应付上级政策提高了权宜空间：「现在什么事情都要把责任推给我们，比如说前段时间让我们填表，要求我们包保渔船，让我们对渔船的安全生产负责，比如刮大风、下大雨的时候劝说渔民不要打渔，日常还要去看看渔船是否安全。我自己又不打渔，我也没有监督的资质，更没有那么多精力天天去看渔船，我怎么保障他们的安全？先不说他们可能找到什么机会讹我，就说我跟渔民说要保障他们的安全、不让他们出去打渔，他们愿意听我的吗？不骂我一句‘有病’就不错了！……所以我只是把表填了，但是后面发消息让我负责任的时候，我就看到了不回复。要是上级追查责任，我就说我没看到信息……其实他们乡镇干部也无所谓，反正已经发消息督促了，村干部不回复也不是乡镇干部的责任了。」由此看来，村书记与乡镇干部之间相互依赖、相互推脱的关系构成的权宜空间，使村书记和乡镇干部达成了各自卸责的共谋效果，形成了一种微妙而默契的平衡。但是这种微妙而默契的平衡也意味着政策软化，即政策未能按照初衷有效落地，也没能达成良好的治理效果。
二
政策软化作为应付行政压力的一种手段，其实是基层应对强考核压力下不符合基层实际和农民需求政策的结果。税费改革以前，村干部也面临着收提留和计划生育的行政任务，这些任务也难以得到农民的支持，也给乡镇政府调动村干部带来了难题，也让农民和基层干部怨声载道。但是与过去相比，当前的基层治理压力更加繁重。经济与科技发展提高了政府掌握资源的能力，各个部门也就更有意愿履行各自职责。为了确保自己的工作能够有效落实下去，各个部门会通过援引政治话语提高工作的重要性，同时援引政治权力增强对下级的考核强度。比如将工作上升到政治站位的高度，将日益频繁的考核排名、诫勉谈话和党内处分作为调动基层的重要手段。各地也会将大量部门工作纳入考核指标当中，也督促基层落实工作。这些部门工作中，有一些工作可以明确考核，比如经济发展情况可以根据数据呈现；但更多的工作是难以量化考核，比如宣传工作、组织工作的情况等等。于是，此类难以量化的工作通过其他方式间接量化，比如开展文化活动的次数证明政府开展了工作；并在此基础上由委办局的各个科室领导打分，于是乡镇政府的响应十分重要，这在上级看来是乡镇干部对本部门工作是否积极的证明。
但是这些政策难免与农民需求和村庄实际不符，造成村书记的消极应付。比如宣传工作考核指标中，志愿服务活动是其中一个重要指标。对于农民来讲，以环境卫生、助老扶老等为内容的志愿服务活动并不能调动农民参与的主动性。在一般农民看来，过上城市生活既是对美好生活的向往，也是阶层跃升的关键，更是赢得乡村社会面子竞争的关键。为此，农民倾向于寻找打工机会，没有时间和精力参与没有任何报酬的志愿服务活动。当村书记难以调动农民参与的积极性，乡镇政府就会要求村书记在志愿服务系统上制造数据、拍摄环卫工穿着志愿者马甲的「志愿服务」照片。对于这种不符合实际情况的、没有任何裨益的工作，村书记难免嗤之以鼻。值得反思的是，村书记近期开展的工作，比如图斑整治、文化宣传工作、收缴高额医保费等等都是难以调动农民自发参与的工作，此外还有村书记懒得搭理的集体经济发展、党员管理等工作。面对这些工作任务，村书记没有动力回应政府要求、甚至懒得应付，也就在客观上造成了村书记的「懒政」。
三
在泛化的政治压力下，诸多部门工作成为实实在在的基层压力。乡镇政府作为末端的行政层级，承担了最多的责任。当村书记凭借其非正式身份「逃避」责任，政府就倾向于增强对村书记的领导力度。于是，一方面，各地实行村书记主任一肩挑有利于将责任集中在了一个人身上，也就能在客观上促进乡镇政府调动村书记落实任务，而不需要调动村书记和村主任两个人，也可以避免因两人「不对付」而难以推动工作。另一方面，各地倾向于通过提高工资和增加晋升渠道，以经济利益和政治地位增强对村书记的影响力。于是村书记「工资」从几百块钱一个月的误工补贴变成一个月两三千元的正式工资并被纳入县级财政预算，而且一些优秀村书记可以通过遴选晋升进入乡镇政府当中。
虽然这从一定程度上「克服」了政策软化问题，但是难免造成了更加严重的弊端：首先，乡村治理的成本显著提高，过去的村干部工资是「误工补贴」，一个月几百块钱即可，一个村委会3—5人，一个乡镇10个村委会只需要30万元左右；现在的村干部工资是纳入县政府预算的工资，一年3—5万元。一个村委会3—5人，一个乡镇10个村委会就要200万元左右。而且基层治理体系也愈发繁重。在多数地区的村干部有兼业的情况下，更有一些发达地区，比如苏南地区，政府为了便于落实政策，已然将村干部都变成全职且上任需要通过政府的招聘考试。但乡镇政府对村干部的进一步影响并不意味着治理能力的增强，政府与农民的距离并没有因此拉近，反而因为村级组织被吸纳为一级行政层级而进一步增强了政策落实力度，使政策执行的弹性空间进一步被压缩，导致村民更加难以反馈意见，进一步加剧了基层治理体系的冗繁和基层治理的低效。
因此，村书记的「懒政」现象并非源于村书记「懒」，而是愈发刚性的行政任务不符合农村实际和农民需要，造成村书记疲于应付政策要求。不只是村书记，当前大量的工作精力集中在自上而下的行政任务当中。所谓的「群众工作」不是深入群众、发动群众，而是劝服甚至威胁群众配合上级工作，这偏离了基层治理的初衷，也使基层干部难以在工作中产生意义感，从而在基层工作中愈发消极。进入到基层治理现代化的新时期，大量政策下乡难免会出现与乡村实际存在张力的情况，因而放活基层、还政于民，使乡村治理焕发新活力是应有之义。
