余額超26萬億元的地方政府專項債券（下稱「專項債」），對穩投資穩增長起到了重要作用，但當前暴露出的一些問題也受到關註、亟待解決。
近日，在中國宏觀經濟論壇「構建地方債務長效機制」研討會上，專項債問題引起與會專家高度關註。此次會上還釋出了【中國地方政府債券藍皮書（2024）】。
中誠信國際研究院院長袁海霞在會上直言，專項債的發行使用越來越趨向一般化，雖然大量發行，但整體效率偏低。這些年隨著傳統基建領域的飽和，整體宏觀效率或基建投資的邊際效應的下降，專項債大幅擴容之下的效率問題不斷凸顯。
專家建議，應逐步提高國債和地方政府一般債券規模及占比，壓降專項債規模及占比，逐步淡化專項債券承擔逆周期調控任務，透過大幅擴大專項債投向及用作資本金範圍，創新品種，強化監管等，真正提高專項債計畫品質，避免以後出現償債風險。
專項債問題受關註
目前地方政府債券分為一般債券和專項債券，與投向沒有收益的公益性計畫、且需要一般公共預算收入償還的一般債券相比，專項債計畫必須要有一定收益，且計畫收益能夠還本付息。
近些年專項債大量發行，財政部數據顯示，截至今年7月末的42.8萬億元地方債余額中，專項債余額約26.6萬億元，占地方債余額比重超六成。
目前專項債資金主要投向市政建設和產業園區基礎設施、社會事業、交通基礎設施、保障性安居工程等黨中央、國務院確定的重點領域建設，發揮了專項債券資金強基礎、補短板、惠民生、擴投資等積極作用，為經濟社會高品質發展提供了有力支撐。但目前專項債暴露的一些問題也引起各界關註。
袁海霞在上述會上表示，專項債越來越多地用於沒有收益的計畫，比如過去審計報告披露，有些地方發行專項債計畫是透過包裝、透過虛增一些專項收入來完成專項債的發行，這無疑會增加它的發行成本，也將帶來一定的債務結構風險。
「專項債逐步走向一般債內容，我們在一線工作時發現，不少專項債計畫收益是包裝策劃出來的，因此專項債計畫在設計規劃時應該科學嚴謹，否則未來償還壓力非常大。」財達證券副總經理胡恒松在上述會上說。
袁海霞表示，由於專項債計畫儲備或前期計畫設計規劃的問題，錢等計畫的現象會出現，突出體現在專項債資金閑置。另外這幾年部份專項債資金被挪用情況持續發生。在專項債收益承壓下，地方流動性更多依賴借新還舊來捲動。
部份專項債資金閑置、挪用也是近些年審計部門披露的老問題。
袁海霞稱，專項債用作計畫資本金的比例仍然偏低，近兩年情況這一比重在9%左右，距離政策比例上限25%而言還有比較大提升空間，也反映專項債撬動社會投資能力不足。
近些年專項債規模不斷攀升，近些年均超3萬億元，今年新增專項債額度提高至3.9萬億元。目前專項債余額不斷靠近國債余額（2023年底約30萬億元）。
袁海霞認為，當前地方政府債券存在結構錯配。目前存量地方債余額中，專項債占比超過六成，而每一年專項債新增額度占地方債新增額度比重超過八成，但專項債對應償債的收入部份，如地方政府性基金收入占廣義財政收入比重最高時是2021年的47%，而近些年房地產市場調整，地方政府性基金收入不斷下滑，因此也反映地方債務（專項債與一般債）結構和收入結構存在一定的錯配，這一定程度上影響債務永續性。
中國財政科學研究院金融研究室主任趙全厚在上述會上坦言，如果2028年如期完成地方政府隱性債務化解，而當下不提高專項債計畫品質的話，專項債虛化、一般化以後可能就成為另外一種「隱性債務」。
解決對策
在破解地方債問題中，與會專家普遍認為當下應加大中央舉債力度，從而緩解地方債務壓力。與此同時，地方債務結構中，應該增加一般債務規模，提高其在地方債務中比重，相應壓減專項債額度及占比。
財政部金融司原司長孫曉霞在上述會上稱，要註重最佳化債務結構。目前中央政府債務相對少，地方債務較多，因此中央財政仍有擴張空間，可以考慮增加全國赤字，減輕地方負擔。而從地方層面看，一般債少、專項債多，但專項債計畫收益水平偏低，可考慮增加一般債的比重，緩解「三保」的壓力，提升整體的資金效率。
此前中央金融工作會議也提出，最佳化中央和地方政府債務結構。
趙全厚建議，可以逐步在最佳化債務結構過程中淡化專項債券承擔逆周期調控任務，這一任務可透過增加國債、特別國債或地方政府一般債券來分擔。
「國債或地方政府一般債就應當承擔起逆周期調節作用，因為它屬於赤字型債務，被賦予財政信用。如果專項債券過多承擔了逆周期調控任務，計畫品質就容易虛化，因為逆周期調控要求計畫設計快，使用形成實務工作量速度要快，這樣計畫設計缺乏一個長周期的考慮。」趙全厚說。
為了提高專項債資金使用效率，黨的二十屆三中全會要求，合理擴大地方政府專項債券支持範圍，適當擴大用作資本金的領域、規模、比例。
袁海霞建議，目前專項債券能夠投入使用的領域非常廣，未來可以對專項債投向領域不加以限制，給地方自主權，並自主選擇專項債資金用作計畫資本金，從而充分發揮政府投資帶動作用。
趙全厚也認為，可以考慮不再設立專項債投向正面清單，只要在政府投資條例範圍內，計畫均可透過專項債籌資。在這些領域給地方適當放權，讓地方以提高計畫品質為基礎，一方面讓債券資金能夠支持計畫發展，另一方面也讓現金流更能和它的全生命周期相匹配。當然由於專項債投向大幅擴大也要控制風險，中央可以適度給地方放權，並透過一些資本金的激勵措施，引導地方將專項債資金投向中央期待的領域。
趙全厚建議，可以借鑒別國經驗，創新品種，讓市場主體參與專項債券品種的創新和實施。比如，去年以來實施的政府和社會資本合作的新機制中，在公共領域引入社會資本。社會資本進入這些領域計畫需要一些融資，但考慮控制融資成本，政府可以發行一定的專項債轉貸給這些計畫實體，政府處於一個計畫稽核者和支持者位置，借此可以提升準公共服務，也有利於提高專項債計畫品質。
為了提高專項債資金使用效益，近年財政部和發改委強化計畫稽核，加強資金使用管理。如全面建立支出進度通報預警制度，對專項債券計畫開展全生命周期績效管理，穿透式監測專項債券計畫實施情況，強化制度約束等。
財政部近期公開表示，將聯合國家發展改革委，研究適當擴大專項債券投向領域，健全專項債券計畫管理機制，加強專項債券投後管理，強化法定債券穿透式全過程監管，指導地方做好專項債券計畫儲備和發行使用管理，持續加力重點計畫建設，形成實物工作量和投資拉動力，有效支持高品質發展。
(本文來自第一財經)
