補齊「短板中的短板」，農村養老的新形勢與新任務
半月談記者 孫文豪
七普數據顯示，居住在鄉村的老年人（60歲以上）共有1.2億。作為一個以億計的群體，農村老人的收入、消費水平、人均享有公共服務資源處於社會整體水平之下，農村養老服務是民生保障中的薄弱一環。2024年6月，中國首份全國層面發展農村養老服務的總體性部署出台，涉及部門達22個。民政部養老服務司有關負責人認為，當前城鄉老齡化差距正在不斷拉大，農村老齡化程度更高、形勢更緊迫。
從「主要依靠家庭」
到「以居家為基礎」
1996年，老年人權益保障法出台，規定「老年人養老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人」。2018年，該法第三次修訂，相關表述調整為「老年人養老以居家為基礎，家庭成員應當尊重、關心和照料老年人」。詞句間體現出中華民族敬老養老助老美德的繼承發展，也反映出現代化浪潮下，養老方式的悄然變化。
改革開放以來，經濟社會發展大步向前，城鎮化行程和人口流動加速，與此同時，也留下了許多空巢、獨居、高齡的農村老人。在家庭代際分居分離等現實狀況下，由子女提供照料的家庭養老模式遭遇沖擊。
北京大學社會學系教授陸傑華等專家認為，21世紀以來，社會大眾逐漸認識到，需要從制度上對農村養老服務予以保障，而2012年前後，農村養老制度建設進入推進、形塑階段。
2011年，國務院出台【社會養老服務體系建設規劃】，首提「新型農村互助養老」。2013年，民政部釋出【養老機構設立特許辦法】。2015年，中辦、國辦提出，加快農村社區養老試點。充分利用政府、村集體、社會組織等資源，在農村推行互助養老、社區養老，全國各地進行了探索試點，受到歡迎。
農村養老服務模式漸趨社會化、多元化、規範化，也開始與民生要素、發展要素銜接。2015年，國辦提出建設覆蓋城鄉的醫養結合體制機制。今年國務院關於發展銀發經濟的相關檔中特別提出，探索多種經營模式，發展鄉村旅居等農村特色養老產業。
最佳化農村養老需要真金白銀的社會保障投入。2009年，國務院推行新型農村社會養老保險試點，明確了財政投入的原則，改變了過去靠農民自我儲蓄積累的「老農保」模式。2014年，「新農保」與城鎮居民養老保險並軌為城鄉居民基本養老保險，社保制度更趨普惠、公平。
近年來，人口老齡化趨勢加快，農村人口老齡化現象則更為突出。2019年，中共中央、國務院印發【國家積極應對人口老齡化中長期規劃】，提出建設功能完善、規模適度、覆蓋城鄉、醫養結合的養老服務體系。2021年，【中共中央 國務院關於加強新時代老齡工作的意見】提出，結合實施鄉村振興戰略，發展互助式養老服務，並對農村養老服務設施建設提出具體要求。
「需求差」與「利用差」並存
河北邯鄲探索設立集中居住、互助服務的農村互助幸福院；江西新余把助餐點覆蓋到每個行政村；北京密雲聘村民為鄰裏互助員，將其住所作為鄰裏互助點……各地基層發揚首創精神，結合地方實際探索農村養老模式，取得一定效果。
但總體來看，農村養老不容樂觀。隨著養老服務資源下沈農村，一些服務營運人員發現，為農村老人服務的成本更高，「在城市一天可以為8位元老人理發，在農村連一半都難實作」。湖南某縣民政部門負責人認為，農村面積大、人口分散，有限的資源難以覆蓋，這是農村養老的主要困難。
相比於城市，農村老人失能程度高、照料負擔重。北京大學中國社會科學調查中心發現，農村老人失能比例較城市高7至14個百分點，且年齡越高，差距越大。與此同時，農村老人社會保障水平較低，購買能力較弱。浙江省長興縣民政局相關負責人表示：「農村老人對價格非常敏感，一個鄉鎮老年食堂每餐費用平均上調1元，就餐老人就少了23%。」
購買能力較弱，供給難度較大，專家認為，這衍生出「需求差」與「利用差」並存的問題，即一些農村養老服務需求得不到滿足，一些服務供給又相對過剩。浙江大學老齡和健康研究中心主任何文炯說，一些地方強調發展機構養老，但目前一些機構床位空置率超過50%，而在居家養老領域，上門為老人提供的醫療、照護、心理服務都比較缺乏。
北京大學中國社會科學調查中心相關研究顯示，過去一些地方政府對養老服務的財政補貼多采用「補供方」的補貼方式，即主要按床位數補貼建設費和營運費，從而促使養老機構擴張。而養老機構又多設定在城鎮，無形中加劇城鄉養老資源不平衡、農村養老供給需求不匹配的問題。
針對一些地區開展的誌願服務、低償服務和「時間銀行」等農村互助養老探索，武漢大學社會學院教授賀雪峰認為，目前互助養老模式依賴村莊的社會資本，導致不同區域發展成效、結果不一。以「時間銀行」為例，他認為「勞動成果代際接力的延期支付方式不易得到信任和認同」，勞動時間也難得到準確計量和流通，使得這一互助養老模式長效運轉存在較大不確定性。
農村居家養老托起「夕陽紅」 牟宇 攝
正視「短板中的短板」
根據2021年第五次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據，農村老年人在年齡結構、空巢率、健康狀況等指標上，均較城鎮更加嚴峻，在經濟收入水平糊養老服務費用承受能力等方面均與城鎮差距較大。
做好農村養老服務，不簡單是資源投入多少的問題，其背後涉及城鄉發展不均衡、社會保障制度仍不夠完善、社會文化觀念變化等結構性因素，是改革過程中「一塊難啃的硬骨頭」，也是民生保障領域「短板中的短板」。要找到應變之策，不能零敲碎打，向基層增添幾個床位、投放幾個器材了事，而要按照系統協同的原則，形成改革合力。
2024年6月，民政部聯動其他21個部門釋出【關於加快發展農村養老服務的指導意見】（下稱【意見】），涉及精神文明、鄉村振興、教育、司法、金融、衛生健康、應急、自然資源等多領域。這是中國首份全國層面發展農村養老服務的總體性部署。
【意見】指出，要從縣、鄉、村三個層級推進農村養老服務網絡建設：拓展縣級特困人員供養服務機構功能、推進鄉鎮（街道）區域養老服務中心建設、增加村級養老服務點；面向農村留守、高齡、失能、重殘等老年人群體，建立探訪關愛和應急救援服務機制；健全城鄉居民基本養老保險籌資和待遇調整機制……總結來看，【意見】有針對性地回應了當前農村養老中各項難點問題，同時遵循了讓農村老人盡量不出村、不離鄉養老的工作思路和原則。
挖掘農村養老的內生動力
在農村養老一定不如城鎮嗎？不難看到，許多子女在城市安家的農村老人有離鄉養老的條件，但他們仍願意在農村度過余生。對於老年人而言，農村親近自然、人熟地熟，既有居家養老的環境條件，也有互助養老的內生動力。農村還有老人眷戀的土地，不僅提供了難以替代的歸屬感，還提供了可以繼續從事一些輕松農業生產的充實感、價值感。
推進農村養老服務過程中，需要意識到老年群體既是服務供給、照護保障的客體，也是鄉村建設、公共服務中的主體。賀雪峰等專家認為，養老活動「不只是消費性的，也是生產性的」，需要鼓勵農村老年人參與各種形式的社會建設，使其從中感受到被尊重、被需要。
民政部養老服務司有關負責人也認為，要增強農村養老服務發展內生動力，發揮「近鄰」和「熟人」優勢，推進老有所養和老有所為相結合。在做好服務供給和完善社會保障制度的同時，尤其需要厚植鄉風文明，摒棄年齡歧視和對老齡群體的消極態度，可依托新時代文明實踐站等平台，營造互助友愛、尊老助老的文化氛圍。
與此同時，還可在城鄉統籌的基礎上，鼓勵更多中青年群體參與農村養老服務。挖掘「預備於老」的物質儲備和健康管理需求，使得中青年群體對在農村養老產生良好預期，讓設施完善、服務可及、宜居宜業的農村成為養老優選項。
