「四水四定」：護好用好黃河水
□ 張國梁
2021年10月，習近平總書記視察山東並在濟南市主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質素發展座談會。總書記強調，要全方位貫徹「四水四定」原則。今年9月12日，習近平總書記在甘肅蘭州主持召開的全面推動黃河流域生態保護和高質素發展座談會上再次強調，要「堅持量水而行、節水優先」「細化以水定城、以水定地、以水定人、以水定產舉措」。
「四水四定」要求將水資源作為最大的剛性約束，透過合理規劃城市、土地、人口和產業，協同推進生態環境高水平保護和經濟社會高質素發展，最終實作「人水和諧」。加快促進黃河流域「人水和諧」，要以「節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力」治水思路為引領，加強對不同水資源的針對性保護，強化水資源規劃論證和區域統籌管理，提升水資源、水環境、水生態精準化管理水平，實作黃河流域水資源的高水平保護利用。
加強對兩類水資源的針對性保護
落實黃河流域「四水四定」的基本前提是加強對水資源的保護。黃河流域水資源自然稟賦條件差，只有在保留一定的生態流量或環境流量的條件下考慮「以水而定」、考慮「有多少湯泡多少饃」的發展問題才有意義。因此，當務之急要加強對水資源的保護，尤其是對兩類水資源的針對性保護。一類是自然的、具有脆弱內容的水資源，這類水資源一旦受到外界擾動其結構功能易被破壞。例如，三江源面臨氣候變暖、冰凍圈退化、徑流變異性增加的挑戰，提升水源涵養能力仍是改變其脆弱性的重要舉措。一類是社會的、具有公共內容的水資源，此類水資源的過度使用會引致「公地悲劇」和負外部性。例如，山東實行「分水到市」「分水到縣」，嚴格指標管控、過程管控，目的是防止過度取水，實作可持續用水。
治理保護兩類水資源的有效措施是「開源」和「節流」，在新形勢下如何做好開源和節流關乎黃河流域「四水四定」的全面展開。
「開源」仍是「治本」之策。黃河流域天然地理缺水，水生態環境十分脆弱，突出表現在水沙關系復雜、水土流失嚴重、土地沙漠化等問題。「開源」即采取「系統治理」的措施，讓不該流失的、能有效控制的水留住，透過由點及面的水源涵養，形成水生態保護的大治理格局。要尤其註重對水資源的監測監督，堅持劃定水資源利用基準線和構建水資源保護區並重，限制水資源的開發利用和高標準實施水土保持工程並重。上遊繼續強化水源涵養區自然恢復和保護修復，中遊突出抓好黃土高原水土流失區綜合治理，下遊持續推進黃河三角洲自然保育區濕地保護修復。加強幹流生態廊道保護和生態治理，嚴格河湖庫水域岸線空間管控和河道采砂管理，不斷提升流域水生態系的供給質素和穩定性。
「節流」的核心在於激勵。水資源保護激勵措施的關鍵是從水的公共產品內容出發，依靠和充分發揮政府作用和市場機制，透過「兩手發力」推進水資源適度利用。一方面政府需要繼續創新水資源綜合管理體系和機制，在鼓勵和規範推進水權交易、全面推行水資源費改稅、完善節水獎勵機制等方面作出積極探索；另一方面鼓勵和吸引社會資本參與水利設施建設營運，深化投融資體制改革，真正實作黃河流域缺水地區從找政府「要指標」向找市場「談價格」轉變。政府做「指揮棒」，市場為「主戰場」，以水資源供需關系為核心，引入市場化競爭機制，倒逼節約用水、迴圈用水、治理汙水等技術革新，逐步淘汰水利用效率低的產品和過度用水的行業，加快建設節水型社會。
強化水資源規劃論證和區域統籌管理
宏觀把握黃河流域「四水四定」的關鍵環節是對水資源的規劃論證和統籌管理。
水資源規劃論證是水資源利用的前提和基礎。自1987年國務院批準透過「八七」分水方案以來，黃河流域產業結構調整明顯，幹流四項重大水利工程投運，城市用水結構特征轉變，流域水資源、水環境、水生態發生了新變化，對分水方案的最佳化調整提出迫切要求。
分水方案既要考慮水資源的供給問題，又要考慮水資源的需求問題。在供給方面，黃河流域產水效率和水沙運移過程受氣候變遷、生態保護工程等因素直接影響大，因此，規劃時期需綜合考慮不同情景、不同流段、不同工程措施的水沙輸移模擬，要充分權衡利弊，在最大程度保留可用水資源的同時，減少泥沙淤積，保障供水安全和防洪安全。在需求方面，如今黃河流域城鎮化率接近60%，已處於城鎮化中期階段，隨著城鄉格局、產業結構、種植結構、生產方式、生活方式和消費模式的急遽變化，流域需水結構呈現新的趨勢和特征，尚未與時偕行的分水方案亟待完善。
區域統籌管理是貫徹黃河「一盤棋」共治共理的重要舉措。黃河流域是一個多要素內送流量備援容錯機制體的復合大系統，對水資源的區域統籌管理要考慮差異化的配水給水路徑。目前，黃河流域仍約有10%的城市城鎮化率不足40%，因此，必須在發揮水資源管理「三條紅線」剛性約束作用的基礎上，采取「空間均衡」的治水思路，對不同發展階段、不同功能定位的區域建立差異化的水資源統籌管理路徑，保障當地經濟社會發展與水資源承載能力、水環境承載能力相協調。要健全黃河流域水資源管理體制機制。當前，黃河流域的資源管理體制是流域管理與區域管理相結合的模式，以區域管理為主，管理的碎片化和權利義務分散現象依舊突出，未來應建立起以流域單元為基礎，能夠統籌協調上下遊，解決跨省問題的中立性、公益性管理治理機制。總之，完善黃河流域區域統籌管理，要堅持流域觀念，充分發揮流域規劃的引領、約束作用，打破一段一地一岸治理的局限，推動構建流域統籌、區域協同、部門聯動的管理格局，為全面貫徹「四水四定」奠客製度基礎。
提升水資源精準化管理水平
黃河流域「四水四定」的微觀舉措是提升水資源精準化管理水平。水資源精準化管理是以水資源的量化管理為基礎，以提升水資源利用效率為核心，以最佳化配置滿足各類水資源需求為目標的水資源管理營運方式。
水資源精準化管理的「精」主要指簡化、可模擬，能夠讓水資源控制排程的目標與結果之間的時間、資金、風險的成本降到最低。2022年主汛期，數碼孿生黃河建設成果顯現，透過預演雨量、汛情等，有力支撐防汛會商決策。未來，黃河流域水資源管理的「精」可繼續依托大數據、雲端運算等新興技術手段，透過加強流域數碼基礎設施建設，完善數碼孿生黃河建設，為水環境精準化管理提供海量數據支撐；基於數碼孿生黃河，建設模擬仿真平台，透過預演發現黃河流域水環境和水生態問題，更加深度支撐水利「四預」措施；在防洪排程、水資源管理與調配、水生態過程調節等預演的基礎上，生成精準化的決策建議方案。
水資源精準化管理的「準」主要指量化、可操作，依據準確辨識出的水資源問題，高效連結主責部門和輔助部門，做到對癥下藥。黃河流域水資源管理的「準」需要多領域協同發力，例如，山東省級現行有效用水定額涵蓋78個行業大類、293個行業中類、683個行業小類、498種產品，可透過完善建設水資源管理資訊系統，對每個產業、每個行業、每個用水單位水資源管理數據進行網格化管理，以網格為單元快速獲取、儲存、傳輸、處理與分析水資源問題；建立「分類賦權，分類實施」的水資源問題管理系統，增強水資源問題辨識的針對性、綜合性；落實治理責任，破除職能部門壁壘，快速形成資源整合和解決方案，高效推進水資源精準化排程與管理。
（作者系濟南社會科學院生態文明研究所助理研究員）
