新思想引領高質素發展｜探索全鏈條環評改革的上海樣板

「特斯拉超級工廠一期第二階段專案」在短短6個工作日（包含5個工作日法定公示時間）取得環評批復，比常規報告書專案減少29個工作日，大力助推上海汽車產業發展。

高質素發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，高水平保護是高質素發展的應有之義和重要支撐。上海統籌謀劃，推出以市政府實施意見為總體方案，以分級分類管理、最佳化公眾參與等8項重要制度為保障，以規範環評檔編制、制定行業環保守則等5項措施為支撐，以環評和排汙特許銜接、碳排放評價等多項政策為補充的「1+8+5+X」改革政策，全面推進環評與排汙特許全鏈條改革。五年來不斷健全以環評為主體的源頭預防體系，構建以排汙特許制為核心的固定汙染源監管制度體系，以生態環境高水平保護支撐經濟社會高質素發展，加快建設人與自然和諧共生的現代化國際大都市。

習近平總書記在2023年全國生態環境保護大會上深刻闡述了新征程上推進生態文明建設需要正確處理好的五個重大關系，第一個就是高質素發展和高水平保護的關系，要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展，透過高水平環境保護，不斷塑造發展的新動能、新優勢，著力構建綠色低碳迴圈經濟體系，有效降低發展的資源環境代價，持續增強發展的潛力和後勁。

作為與社會經濟發展聯系最緊密的環境管理制度之一，環評制度是在發展中守住「綠水青山」的第一道防線，在以高水平保護支撐高質素發展的過程中發揮重要作用。2018年，生態環境部授權上海市試點開展環評制度改革。2019年4月，上海市人民政府釋出【本市環境影響評價制度改革實施意見】，以「既要最佳化營商環境，又要守住生態環境底線」和「放管服統籌兼顧」為基本原則，提出了涵蓋環境影響評價分類管理、實施規劃環評與專案環評聯動、最佳化公眾參與模式、規範環境影響報告表編制、規範第三方服務市場、強化建設專案事中事後監管、主動服務提升環保管理水平等系統改革方案，指導全市全鏈條環評改革。

市生態環境局圍繞【實施意見】，出台了細化名錄、豁免環評、重點行業名錄、規劃環評與專案環評聯動、公參辦法、告知承諾辦法、事中事後監管、第三方監督管理等8項重要制度；提出了規範報告表編制、制定行業環保守則、推進「一網通辦」、規劃環評編制及審查流程最佳化等5項保障措施；結合生態文明建設工作重點和本市經濟發展需求，因時因地因勢，在規劃環評、重點區域、重大專案、排汙特許、碳排放評價等方面，探索創新出「X」項重要舉措，形成了「1+8+5+X」環評改革政策體系。

系統謀劃，更高標準推動全鏈條環評制度改革

（一）強化頂層設計，打造全鏈改革的上海樣板

以細化生態環境分區管控落實宏觀指引和約束。探索建立全鏈銜接工作機制，以臨港新片區為試點，制定出台了「生態環境分區管控-規劃環評-專案環評-排汙特許」系列改革配套政策，探索建立了生態環境分區管控與規劃、專案準入的銜接機制，試點開展了跟蹤評估和生態環境分區管控成果調整細化。加強與規劃編制的銜接套用，在本市產業規劃編制中成功套用生態環境分區管控成果，完成生態環境分區管控和國土空間規劃銜接評估，科學指導各類開發保護建設活動。推動數據共享共用，將生態環境分區管控數據納入國土空間規劃系統，為實作「一張圖」管理打好基礎。在「隨申辦」App推出生態環境分區管控公眾版，為廣大企業建設專案準入選址提供參考。

以重點管控單元（產業園區）跟蹤評估落實規劃環評措施。在全國率先試點跟蹤評估，制定評估指標體系和評估規程，進一步壓實園區責任，切實落實生態環境分區管控和規劃環評要求。依托評估結果實施園區規劃環評專案環評聯動簡化，有力助推產業高質素發展。

以環評審批制度系統改革提升審批監管效能。最佳化分級分類管理，制定【上海市建設專案環境影響評價重點行業名錄】，把生態環境影響大、風險高的行業和工藝納入重點行業名錄，並根據本市社會經濟發展和生態環境管理要求動態調整，納入重點行業名錄的建設專案，不得擅自降低環評等級審批並加強事中事後監管。對未列入重點行業名錄的專案，在環評形式、審批流程上予以最佳化和簡化。環評審批源頭減量，制定上海市環評細化名錄，對2021版國家名錄中的50個專案類別提出了環評簡化、豁免或名詞釋義等細化要求。提升企業辦事效率，2019年實作全市環評審批一網通辦、全程網辦、電子印章。2020年大力精簡環評受理材料和審批時限。2021年起實施環評「好辦快辦」改造，透過精準告知、條件預判、智能填報、視覺化系統引導等資訊化賦能方式提升環評報批便捷度。完善事中事後監管體系，強化分級、分類監管體系，建設專案事中事後監管納入固定汙染源「一證監管」，夯實屬地監管職責。

以「三監聯動」實作以排汙特許為核心的固定汙染源管理。強化排汙特許「一證式」管理，將全要質環境管理要求納入排汙特許證，加強證後監測和執法檢查。統一固定汙染源分類、分級監管，建設綜合監管資訊化平台，推進汙染源監管資訊共享、過程留痕、監管閉環。完善「三監聯動」工作機制，明確「監管、監測、監察」部門職責分工，細化聯動流程，拓寬套用場景。

（二）勇於改革創新，形成一批高質素可復制的首創制度。

建立規劃環評跟蹤評估-聯動簡化工作機制。2019年起，在全國率先開展產業園區規劃環評年度跟蹤評估，根據評估結果推出規劃環評專案環評聯動制度。連續開展五年以來，2023年，全市107個產業園區中的59個園區納入規劃環評和專案環評聯動範圍，90%入園專案可享受環評降等、數據共享、告知承諾等聯動改革政策。2023年生態環境部釋出【關於進一步最佳化環境影響評價工作的意見】，將產業園區規劃環評跟蹤評估作為改革試點的工作程式予以明確提出。

探索環評與排汙特許「兩證合一」。2020年7月，率先在臨港新片區試點實作環評與排汙特許兩個特許事項「一套材料、一表申請、一口受理、同步審批、一次辦結」的管理新模式；2022年3月，將試點地區擴大至閔行區、奉賢區、青浦區和上海化學工業區，建設專案類別由新建擴大至所有需編制報告書（表）並申請排汙特許的專案；2023年7月，「兩證合一」政策在全市全面推開，節省企業辦事時間和成本，使「企業開工即投產」成為可能。生態環境部多次予以宣傳，並將「兩證合一」相關工作要求納入2023年釋出的【關於進一步最佳化環境影響評價工作的意見】。

最佳化建設專案汙染物總量指標配置方式。建立與生態環境質素持續改善相適應的建設專案新增主要汙染物排放總量管理制度，豁免「小額」總量的指標來源，透過政府統籌實作專案總量要素保障。分類實施指標來源說明豁免、容缺後補等總量指標管理方式，打通企業準入堵點，此政策一出台即廣受歡迎，成為企業高頻使用政策。

服務大局，更高站位支撐國家重大發展戰略

（一）推進自貿區臨港新片區高質素發展，全力保障具有全球影響力的科創中心建設

下放環評審批許可權，將位於臨港新片區範圍內的建設專案環評審批許可權全部下放至臨港新片區管委會。首創試點環評與排汙特許「兩證合一」審批模式、豁免登記表備案管理、小額總量「豁免來源」、環評、水保、排汙特許「多評合一」審批等多項改革舉措。2020年7月以來，臨港新片區審批約400個建設專案，37%的報告書降級為報告表，近70%的報告表實施告知承諾審批，74%的建設專案豁免總量來源，30個專案透過「兩證合一」辦理，實作材料、時間「雙減」。2021年9月14日，臨港汙水廠三期擴建工程正式立項，12月，透過一次綜合審批，完成環評、水保、排汙特許3項行政審批，成為全國首創成果。

建設具有全球影響力的科創中心是中央賦予上海的重要使命之一。臨港實驗室臨港園區專案代表國家水平的國家核心戰略科技力量，實驗室聚焦世界科技前沿，圍繞人工智能、新藥研發等方向，加速基礎研究，力求原創成果重大突破。臨港新片區最佳化環評業務指導，精簡審批流程，在2個工作日內完成環評審批。同樣在極短的時間內獲得環評批復的還有君實生物科技總部及研發基地專案、華為上海青浦研發生產專案、寧德時代未來能源（上海）研究院專案等20余個重要科研專案。

（二）深入推進長三角生態綠色一體化發展

在示範區透過系統整合「兩省一市」既有環評改革成果，推行了一體化環評改革，制定了統一環境準入清單。實施以來，示範區先行先試，形成一批可復制推廣的環評制度改革經驗，構建了「事前簡化、事中跟蹤、事後監管」環評制度改革的閉環模式。已有青浦工業區、青浦出口加工區等4家園區列入聯動區網域名稱單，建設專案分類實施環評豁免、形式簡化、告知承諾和共享環境數據等最佳化簡化措施。金澤鎮18條生態清潔小流域河道整治工程（西南圩區）等區重點生態類專案試點「打捆環評」，企業節省了成本和時間。

（三）打造浦東新區社會主義現代化建設引領區

打造浦東新區社會主義現代化建設引領區是中央賦予上海的戰略任務之一。在環評與排汙特許改革行程中，浦東新區「立法試驗田」效能持續釋放。套用浦東新區立法權，2023年7月市生態環境局為浦東新區量身定做排汙特許「浦東名錄」，對33個行業和工序的排汙特許管理類別進行補充和最佳化調整，使排汙特許名錄與環評分類管理名錄銜接更充分，為「一證式」管理打下堅實基礎。上海天賜福生物工程有限公司等五十余家企業實作排汙特許降級管理，而對水泥制品企業等24個環境風險較大的行業或產汙工藝提級管理，在監管上突出重點、提升效能。

量身定做，更大力度精準賦能現代化產業體系

（一）全面助推新型工業化

全市汽車制造業總產值連年上漲的同時，汽車制造類專案環評數量卻連年下降，這背後的關鍵是環評分類管理名錄最佳化後，汽車零部件簡單機加工等一批環境影響小、工藝成熟的汽車制造專案享受豁免環評政策。小專案簡化管理的同時，重點專案也得到相應的保障。「特斯拉超級工廠一期第二階段專案」在短短6個工作日（包含5個工作日法定公示時間）取得環評批復，比常規報告書專案減少29個工作日，大力助推產業發展。

（二）定向服務主導產業

為支持本市主導產業生物醫藥行業發展，市生態環境局結合生物醫藥行業的特點，調整細化環評分類管理名錄，不再將細胞培養類工藝歸為發酵工藝，2023年全市67%的生物醫藥類報告書專案降為報告表管理，進一步節約企業成本。上海一直在為企業松綁和加強監管之間尋找平衡點。出台「化學原料藥細分行業指導目錄」，解決了限制創新原料藥發展的問題，破解了環境管理與產業發展之間的矛盾。上海泰霽生物技術有限公司生產和研發小核酸藥物及其衍生制劑產品專案，就透過該政策成功落地臨港奉賢園區。

（三）暢通「重大專案」審批綠色通道

為貫徹落實市委、市政府關於穩經濟、擴內需決策部署，發揮有效投資的關鍵作用，全力推進「十四五」規劃重大工程落地見效，各級生態環境部門透過發揮重大專案環評審批「三本台賬」機制作用，開展「一對一」專人服務，定期跟蹤環評審批進度，針對痛點堵點問題，主動幫扶解決技術難題。透過實施技術評估提前介入、公示和審查同步開展、汙染物總量全市統籌、申請材料容缺受理等舉措，暢通環評審批「綠色通道」。及時提醒建設單位落實環保主體責任，防範「未批先建」「邊批邊建」等違法行為。上海新昇半導體科技有限公司「新增30萬片集成電路用300mm高端矽片研發與先進制造專案」和美德納中國研發生產總部專案累計審批時間不足1天，重新整理速度。

簡政放權，更強舉措提升城市競爭力

（一）放管結合大幅提升政策效能

關註重點行業，「應放盡放」，審批數量大幅減少。改革實施後的2023年較2018年，納入環評管理的專案總數下降約75%。對環境影響大、風險高的專案嚴格審批，其他專案做到應簡盡簡。

聯動園區專案簡化最佳化，實作時間與費用「雙降」。2023年全市已有59個園區納入聯動範圍，共58個建設專案（均為非輻射類）報告書簡化為報告表，顯著降低了建設單位環評編制的時間和費用。

建立告知承諾制，審批速度顯著加快。改革以來全市實施告知承諾的專案總計超過4000個。2023年有超過600個專案辦理告知承諾，全部實作即來即辦。

簡化內容，縮短環評編審時間。報告表編制技術規範簡化與環評無關的內容。取消公參入戶調查，大大減少環評編制工作量，透過規範網上公示、報紙公示、張貼公告等形式保障公眾知情權。

（二）審批加速持續最佳化營商環境

實施改革以來，環境影響報告書和報告表承諾辦結時限分別縮減至自受理之日起15個工作日和7個工作日，告知承諾當場辦結。2023年報告書和報告表的審批時間分別縮短至7.9個工作日和3.1個工作日，告知承諾全部實作即來即辦。上海作為樣本城市參與世行2020全球營商環境考評，報告顯示中國營商環境排名躍居全球第31位元，建築施工特許環節排名升至33位。中國連續第二年躋身全球營商環境改善最大的經濟體排名前十。

（三）數碼賦能加快服務方式轉變

依托「一網通辦」統一入口，建設單位可以足不出戶辦理環評。環評審批受理材料（必要項）減至4項，所有受理材料實作電子化。全市各級生態環境部門全部實施網上審批，過程公開透明，主要審批階段公開可查。環評受理、審批、公示、公告和批文打印全程網辦，網上申報率、審批率實作100%。建立「上海市企事業單位生態環境資訊公開平台」服務環評公參、驗收公示、施工期環保資訊公開等各環節的企業資訊公開，並面向公眾開放查閱。上線隨申辦「生態環境分區管控分析」小程式，實作「三線一單」的資訊化套用。可透過輸入地址一鍵獲取選址是否滿足生態環境分區管控的準入條件，及時規避在禁止和限制開發區域選址建設專案，降低決策風險，提升決策效率。

總結思考

習近平總書記指出：「要正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，更加自覺地推動綠色發展、迴圈發展、低碳發展，決不以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長。」上海牢記總書記囑托，在生態文明建設的實踐中不斷深化對人與自然和諧共生的規律性認識。市生態環境局經過五年的改革探索，形成環評改革的上海樣板，審批和監管效能顯著提高，企業群眾辦事滿意度不斷提升，環評審批「慢、難、繁」問題得到根本性解決，產業結構和布局持續最佳化，推動區域汙染物減排有效落實，支撐高質素發展成效凸顯。

2024年是「十四五」規劃實施關鍵之年，市生態環境局將繼續聚焦國家和本市重大發展戰略，不斷深化環評和排汙特許改革成果，持續加強改革系統整合，充分發揮環境管理制度效能，為構建現代化治理體系做出新貢獻。

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◆專家觀點

服務國家大局 建設美麗上海

周馮琦（上海社會科學院生態與可持續發展研究所長、研究員）

上海以高水平環境保護服務高質素發展為著力點，以環評與排汙特許的全鏈條改革，助力上海最佳化營商環境，為提升上海全球資源集聚和配置能力，打造人與自然和諧共生的現代化國際大都市形象提供了有力支撐。

一、服務國家大局和上海發展的主動作為之舉

國家在上海落子了一系列重大戰略，上海作為改革開放排頭兵和先行者的重要地位進一步強化。上海在自貿區臨港新片區首創試點環評和排汙特許「兩證合一」、環評、水保、排汙特許「多評合一」、小額總量「豁免來源」，為自貿區高標準集聚全球資源提供了助力；在長三角生態綠色一體化示範區制定統一的環境準入清單，推行「打捆環評」，為推進區域環境制度一體化提供示範；在浦東新區社會主義現代化建設引領區制定了排汙特許的「浦東名錄」，根據浦東實際補充和最佳化了排汙特許管理類別。幾項制度創新，既是上海立足實際、助力發展的務實之策，也是上海服務大局、改革求變的開拓創舉。

二、環保制度系統性改革創新的開拓探索之路

環評和排汙特許制度並非簡單的約束制度，更是環境管理體系的重要環節。上海推進環評與排汙特許兩證的事前事中事後全周期銜接融合，推進「監管、監測、監察」「三監聯動」，實作了全鏈條制度改革創新。這一改革創新思路和舉措為生態環境制度的系統性創新、多環節協同創新、多制度整合創新提供了切實可行的思路和方案。

三、生態環境治理現代化精細化的奠基之策

環評和排汙特許制度是生態環境治理的基礎，環評制度既是在發展中守住「綠水青山」的第一道防線，更是發展專案的準生證，而排汙特許制度既是嚴控汙染排放總量上限的「緊箍咒」，更是進行環保監管、開展排汙權交易的依據和身份證。推進「兩證合一」，強化排汙特許的「一證式」管理，可謂牽住了生態環境治理現代化的「牛鼻子」，為建立汙染排放台賬，提供了統一的身份編碼，實作生態環境治理各環節資訊互通和數據共享，更為後續的生態環境治理資訊化、精細化奠定了堅實的基礎。

四、可供全國復制推廣的環保制度改革之範

環評和排汙特許制度改革牽一發而動全身，上海在推進環評與排汙特許改革中，按照「小步快跑」的思路，首創了規劃環評跟蹤評估-聯動簡化工作機制、環評分類管理名錄、環評與排汙特許「兩證合一」，建設專案汙染物總量指標最佳化配置方式等成熟可行的制度改革成果，形成了可復制、可推廣的制度創新案例和模式集。

改革創新永遠在路上，上海在建設美麗上海的新征程上還將面臨新的挑戰和新的問題，仍將不斷開拓創新，服務大局，進一步健全現代環境治理體系，為上海高質素發展構築生態底色、增添生態亮色。