2023年，海南已明確將28個領域的3339項行政處罰和行政強制事項納入市縣綜合行政執法範圍，在全國範圍內實作了劃轉執法領域最廣、集中執法事項最多
在綜合行政執法事項劃轉後，根據「管罰分離」原則，原業務主管部門依法繼續做好行業日常監管工作，不再承擔相關的行政處罰職能，原有執法隊伍不再保留。為進一步提高執法效率，執法層級也盡可能精簡
業務主管部門的監管職責與綜合行政執法部門的執法職責相互配合、協同高效，才能讓「看得見的管得著，管得著的看得見」
綜合行政執法改革後，一線執法人員面對著多樣的執法事項和海量案件。為妥善高效處置案件，確保行政處罰的合法性、合理性和公正性，海南著力最佳化執法方式，讓群眾和經營主體滿意
文 |【瞭望】新聞周刊記者 劉鄧 張康喆
「以前遇到有關用地合規、建築渣土處理、汙染防治設施執行等方面的問題，我們需要去找多個執法大隊對接，現在我們只要找一個周大隊就行了。」賀勇慎是海南維力醫療科技開發有限公司總經理，公司位於海南省海口國家高新區美安生態科技新城園區內。
他口中的周大隊，是海口市綜合行政執法局秀英分局巡查機動行政執法大隊大隊長周有文。2022年7月，秀英分局成立美安綜合執法服務站，負責高新區的綜合行政執法工作。當園區內的企業在日常生產經營過程中遇到有關問題，可以向巡查機動行政執法大隊求助，不必再輾轉於各類業務主管部門之間。
在中國，約有80%的法律和法規由行政機關執行。行政執法在法律實施過程中作用舉足輕重，直接影響一個地區的營商環境質素。
近年來，海南自由貿易港建設快速推進，各類經營主體對政府依法行政、規範文明執法的期望越來越高。為此，海南推進綜合行政執法體制改革，旨在解決機構重疊、職責交叉、多頭多層重復執法等問題。
【瞭望】新聞周刊記者近日在海南采訪了解到，海南透過整合執法隊伍集中執法力量，強化監管執法聯動提升執法效能，加強機制建設提高辦案質素，充分激發經營主體創新活力，使其將更多精力投入生產經營。
海南省營商環境建設廳2023年8月印發的【2022年度海南自貿港營商環境評價報告】顯示，2022年，企業對海南營商環境的滿意度提升了6.81個百分點；經營主體認為與一到兩年前相比，海南營商環境的綜合改善度超過50%。
集中執法力量「握指成拳」
吳林武是瓊海市綜合行政執法局勞動保障應急行政執法大隊大隊長，主要負責住建、安全生產以及勞動保障領域執法。
2017年，海南省政府印發【關於深化行政執法體制改革推進市縣綜合行政執法指導意見】。隨後，各市縣逐步成立綜合行政執法部門，促進行政執法權相對集中。
2018年3月，瓊海市綜合行政執法局成立，分領域設定包括城市管理、市場監督、農業、生態環境資源、勞動保障等8個執法大隊。吳林武從瓊海市人力資源和社會保障局勞動監察大隊調入綜合行政執法部門。
海南省司法廳廳長、省綜合行政執法工作聯席會議辦公室主任王磊介紹，2023年，海南已明確將28個領域的3339項行政處罰和行政強制事項納入市縣綜合行政執法範圍，在全國範圍內實作了劃轉執法領域最廣、集中執法事項最多。
在綜合行政執法事項劃轉後，根據「管罰分離」原則，原業務主管部門依法繼續做好行業日常監管工作，不再承擔相關的行政處罰職能，原有執法隊伍不再保留。為進一步提高執法效率，執法層級也盡可能精簡——
省級層面，原則上不設立執法隊伍，除保留海洋、漁業2支執法隊伍外，省生態環境監察總隊、省文化市場綜合行政執法總隊等其他15支執法隊伍全部撤銷，以減少執法層級，解決「重復執法」問題；
市縣層面，除網信、審計、保密、統計、醫保等執法事項少且專業性強的領域外，均由綜合行政執法局承擔各部門行政執法事項，實行「一支隊伍管執法」，解決「多頭執法」和「交叉執法」問題，19個市縣共撤銷了298支執法隊伍；
鄉鎮街道層面，整合鄉鎮和街道原有站、所等執法力量和資源，218個鄉鎮和街道全部設立綜合行政執法中隊，以鄉鎮和街道名義開展執法，方便鄉鎮統一指揮和統籌協調。
這場改革要啃下的「最硬骨頭」，在於確保撤並下沈後的執法力量有能力承擔繁重的執法任務。
為破解鄉鎮一級執法力量薄弱難題，海南省儋州市探索以派駐方式大範圍下沈市一級綜合行政執法局執法人員，與鄉鎮執法中隊組成一支隊伍，共同履行鄉鎮執法職責。目前，已有177名派駐人員下沈至16個鄉鎮，占比51%，使鄉鎮一級執法力量實作「倍增」。
在海南，一些地方探索「分片執法」，讓鄉鎮執法力量更為有效地「握指成拳」。
文昌市是海南省直轄縣級市，下設17個鄉鎮。2022年起，文昌試點成立翁田、鋪前、龍樓、文城等四個執法工作群組，分別由生態環境保護執法大隊、農業行政執法大隊、資源建設行政執法大隊、城市管理執法大隊直接牽頭包片負責，執法範圍覆蓋11個鄉鎮。工作群組未覆蓋的鄉鎮暫時仍由各執法大隊共同負責相關執法事項。
文昌龍樓鎮三面環海，鎮上的居民大多以捕魚、種地為生。自2009年文昌航天發射場在龍樓鎮開工建設後，征地拆遷安置工作成了當地工作的重點。2022年以來，龍樓執法工作群組協助當地完成占用安置房清理、違法搶建搶種清除、保護性施工等工作，搬遷專案得以持續順利進行，解決了此前因鄉鎮執法力量不足出現的「執法真空」問題。
海口市綜合行政執法局瓊山分局執法服務進社區宣傳柔性執法政策（2023年9月2日攝） 吳艷寧攝
部門聯動提升執法效能
綜合行政執法改革，最終目的是規範市場秩序、推動經濟社會持續健康發展。這一改革目標，單靠「執法」環節難以達成。業務主管部門的監管職責與綜合行政執法部門的執法職責相互配合、協同高效，才能讓「看得見的管得著，管得著的看得見」。
為加強監管與執法聯動，海南推行「綜合查一次」，聯動綜合行政執法部門和業務主管部門，對同一監管物件涉及多個執法主體的事項按照「一件事」整合。
在海口國家高新區，石家莊以嶺藥業股份有限公司看好海南自貿港發展前景，建設海南創新中藥研發及產業化基地專案，如今工程進度已經過半。
「建設期間，海口市綜合行政執法局秀英分局聯合住建、衛健等業務主管部門，從土地使用規範到環境衛生標準等為我們做聯合體檢和會診，一次性查清問題並提前告知。對我們企業來說，只需要接待一次就知道了什麽不該做，減少了安全隱患，也避免了‘吃罰單’。」海南以嶺藥業綜合管理中心負責人劉賀偉說。
2023年11月24日，海南省七屆人大常委會第七次會議審議透過了【海南省綜合行政執法條例（試行）】，自2024年1月1日起施行。【條例】進一步明確：業務主管部門、綜合行政執法部門對同一檢查物件的多個檢查事項，應當盡可能合並，在同一時間開展檢查、調查。
旨在推動「執法+監管」的部門聯動探索，還有很多。比如，海口市綜合行政執法局秀英分局推行「執法吹哨、部門報到」，破解部門間協調溝通不暢帶來的執法難題。
居住在海口市西海岸南片區新建寶康路東側的海藍園築小區的居民們，自2019年起就為一件事困擾：由於小區開發商與道路代建單位意見不一，小區西門出入口地面與小區外道路之間的高度差過大，行車至此顛簸不平，居民出行很不方便。
「產生這一問題的‘堵點’主要在於部門間銜接不暢，需要以結果為導向形成治理合力。」海口市綜合行政執法局秀英分局局長林琪說。
2022年7月，秀英分局牽頭組織區規劃、住建、交警、審批、屬地政府等相關部門及小區開發商、物業公司負責人召開協調會，最終決定由自然資源規劃部門指導開發商重新送出申請材料，再指導道路施工單位最佳化調整方案，並對接住建部門做好驗收，拖了三年多的矛盾得到了解決。
按照海南的改革要求，綜合行政執法部門處理疑難、復雜行政違法案件或者業務主管部門開展專項檢查、專項整治行動等工作時，需要相互協作配合的，可根據需要先行告知。
「我們此次‘吹哨’，屬於部門間的非正式口頭溝通。待海南省執法監管系統投入使用後，還將線上上系統發起‘吹哨’，推動各部門與執法聯動，合力解決實際問題。」林琪說。
最佳化執法方式讓群眾滿意
綜合行政執法改革後，一線執法人員面對著多樣的執法事項和海量案件。為妥善高效處置案件，確保行政處罰的合法性、合理性和公正性，海南著力最佳化執法方式，讓群眾和經營主體滿意。
「科技+執法」，提升案件采集及處置效率。在海口、瓊海、文昌等多地，綜合行政執法局加強「數碼城管」建設，一線執法隊員們可以借助車輛軌跡定位系統和影片辨識系統、衛星影像圖斑、無人機等多種科技手段快速發現問題線索、固定違法證據。
比如，海口市綜合行政執法局秀英分局透過建設區數碼城管指揮平台，2023年以來共處理各類城市管理問題近10萬宗，滿意率和對接反饋率每月都達到97%以上，逾期率長期保持為零，承接「12345」等各類平台轉辦的案件結案率達100%，多次因高效處理問題得到市民來電表揚。
「承諾+執法」，強化自覺守法意識。首違不罰、考慮是否有主觀故意等包容審慎執法方式，讓執法者更多站在被執法物件的角度考慮問題。
2023年10月25日，本刊記者與海口市綜合行政執法局瓊山分局執法人員許彬彬，一起感受了一次實際執法過程。
在海口市瓊山區鳳翔街道大園路不足200米範圍內，出現了三起占道經營的違法行為：一家主營開鎖配鎖並兼營小賣部的商店，店主將一筐椰子和幾張桌椅擺到街面；一家駕校的報名門店，工作人員將報名咨詢的宣傳桌椅擺到三岔路口；駕校報名門店前的人行道上，一位老阿婆擺攤給過往行人擦皮鞋。
面對這樣的情形，許彬彬手拿承諾書向店主和老阿婆說明占道經營為何違法，勸說他們作出改正承諾。
「出店經營、占道經營等是城市管理中的常見問題，單靠罰款無法根治。」海口市綜合行政執法局瓊山分局政策法規辦公室負責人吳艷寧介紹，針對這類點多面廣的違規問題，瓊山分局與轄區內的商戶、農戶、社區、專案工地等個人和單位簽署告知承諾書9756份，對簽訂承諾書後不落實承諾的再作出處罰決定。
「據統計，簽訂告知承諾書後還出現違法行為的個人和單位僅占3.9%。這種執法方式避免了‘以罰代管’，為經營主體提供糾錯機會，更容易被群眾接受。」吳艷寧說。
「律師+執法」，提升執法規範性。出台【海南省綜合行政執法案件法制稽核辦法】，在落實重大行政執法決定法制稽核制度的基礎上，擴大法制稽核範圍，原則上要求行政處罰案件「法核」全覆蓋，市縣綜合行政執法局專設內部負責法制稽核的科室（崗位），並聘請駐隊律師或法律顧問及時提供法律意見。
2021年3月，海口市綜合行政執法局瓊山分局透過政府購買服務的方式，與海南澤坤律師事務所簽訂律師駐局法律服務，律師團隊工作日在分局坐班，面向局內所有執法業務提供專業法律服務，加強法核指導。
2023年6月20日，在瓊山區府城街道環湖路某專案施工現場，發生一起工人高處墜亡事故。海口市綜合行政執法局瓊山分局駐局律師與應急管理行政執法大隊執法人員等共同到一線跟蹤調查，參與事故調查組每次的研討分析座談會。
駐局律師參與了事故調查取證、安全生產事故調查報告研提意見、行政處罰案件的立案調查取證、執法文書材料法核、行政處罰集體討論、行政處罰事先告知、行政處罰決定等多個環節，在進行執法指導的同時提出了專業的法律意見。
「最終，促成當事建築工程有限公司與死者親屬達成賠償協定，案件得以妥善解決。」吳艷寧說，「律師+執法」模式切實提高了執法人員運用法治思維和法治手段解決問題的能力，讓執法辦案更加規範。
據統計，海南省市縣綜合行政執法局行政訴訟敗訴率和行政復議被糾錯率明顯下降，依法行政水平糊應訴能力顯著提升。2023年前三季度，全省各市縣綜合行政執法局一審行政訴訟案件敗訴率為13.60%，同比下降12.40個百分點；行政復議被糾錯率為5.80%，同比下降11.68個百分點。
「海南的綜合行政執法改革，全力服務和保障自由貿易港建設。希望透過整合精簡執法機構，加強執法規範化建設，對各類經營主體努力做到有求必應、無事不擾，為其投資興業營造穩定公平透明、可預期的一流法治化營商環境。」海南大學法學院教授姚建宗說。■
