地方政府借錢多數透過發行地方政府專項債券（下稱「專項債」），但這筆借來的錢用在哪些專案、投向哪些領域有諸多限制。為了提高專項債資金使用效益，國務院決定適度給地方放權，同時完善資金監管機制和償還機制。
12月16日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議。此次會議部署最佳化完善地方政府專項債券管理機制。此舉將影響超28萬億元專項債務資金管理使用。
專項債投向不禁止、即可投
上述會議要求，要實行地方政府專項債券投向領域「負面清單」管理，允許用於土地儲備、支持收購存量商品房用作保障性住房，擴大用作專案資本金範圍。
粵開證券首席經濟學家羅誌恒告訴第一財經，當前專項債既有禁止投向領域的「負面清單」，但同時有支持投向領域的「正面清單」，且更多以「正面清單」為主。而此次會議強調了專項債投向領域實行「負面清單」管理，意味著未來「負面清單」之外的領域，專項債都可以投，實際是拓寬了專項債投向領域，這有利於地方政府找到合適的專項債專案，讓債務資金盡快形成實物工作量，以穩投資穩經濟。
專項債專案一大核心要點，正是專案收益要能夠償還本金利息，這就要求專項債專案不僅投向公益性且必須具備一定收益。專項債自2015年推出後，規模總體呈現逐年攀升，近些年新增專項債規模超過3萬億元，其中今年新增專項債額度為3.9萬億元。
專項債規模攀升的同時，專項債投向領域也不斷擴圍。目前財政部明確專項債可投向市政和產業園、交通、社會事業、保障性安居工程、農林水利、能源、生態環保等10多個大領域。這也就是專項債投向的「正面清單」。近期為了支持房地產市場穩定，國家允許用於土地儲備、支持收購存量商品房用作保障性住房。
由於近些年專項債規模快速擴張，「正面清單」中滿足專案收益覆蓋本金利息的專案逐步減少，因此近些年也有部份專家呼籲進一步拓寬投向範圍，賦予地方更多自主權。正是在這一背景下，專項債投向領域開始從「正面清單」轉向「負面清單」。
中國城投五十人論壇秘書長胡恒松告訴第一財經，此前的專項債負面清單主要是全國和高風險地區兩類負面清單，重點針對的是不得支持樓堂館所、形象工程和政績工程、非公益性資本專案支出。
比如，財政部明確，嚴禁新增專項債券資金用於可完全商業化運作的產業專案。嚴禁舉債搞形象工程、面子工程、「政績工程」。不得安排融資平衡方案不合理不科學的專項債專案等。
其中對於高風險（上年度債務風險等級評定為紅色的省本級、市本級和縣區）地區，專項債資金不得投向城市軌域交通專案、除供排水、供熱、供氣以外的其他市政基礎設施專案、棚戶區改造開工專案等。
天津、內蒙古等一些省份根據相關要求結合當地實際，出台了本省份的專項債管理使用負面清單，不僅涉及專案申報和投向方面，還涉及專項債資金使用、管理、償還本息等方面。
胡恒松認為，此次國務院明確專項債實行「負面清單」管理，預計「負面清單」將進一步細化，地方政府無法將專項債券資金用於不符合規定的專案，可以避免債券資金被用於低效益專案，從而減少不必要的財政負擔，從源頭上防範債務風險。同時意味著非「負面清單」的事項可以進行投資，有助於擴大地方政府在專案上的自主權，根據區域經濟發展情況自主進行專案安排。
專項債稽核權下放到部份省級
上述國務院常務會議稱，要最佳化專案稽核和管理機制，適度增加地方政府自主權和靈活性，提高債券發行使用效率。
此前國家發改委副主任劉蘇社公開表示，國家發改委和財政部正研究開展專案稽核自主權試點，實施續建專案「綠色通道」。
胡恒松表示，這意味著專項債專案稽核權或試點下放至省級。如果稽核權下放至省級，則地方政府可以根據本地經濟發展需求及時確定合適的募投專案，縮短專案申報和稽核周期，使基礎設施專案等能夠更快推進，促進地方經濟發展。但是同時也要建立一定的監管機制，防止地方政府為了追求政績而過度舉債或者投資建設公益性專案，切實保障地方政府專項債資金得到有效的利用。
從目前專項債專案稽核流程來看，在基層市縣政府相關部門按照專項債專案要求篩選出具體專案，並做好前期準備工作，由地方財政和發改部門稽核透過後，將專案分別納入「地方政府債券專案庫」和「重大建設專案庫」。省級發改和財政部門會對地方上報專項債專案進行初步稽核，初核透過後分別提報國家發改委、財政部相關「專案庫」。
按照專項債券工作職責分工，國家發改委對地方報來專項債專案的投向領域、前期工作等進行把關，完成初步篩選後將資訊推播給財政部。財政部重點從專項債專案成熟度、融資收益平衡、資金使用合規性等方面對專案加強稽核把關，並最終核定下達省級專項債額度。
近些年財政部、發改委加大了對專項債專案稽核力度，希望把好專案篩選的第一道關，提高專項債專案質素，從而提高資金使用效益。由於專項債資金規模快速擴大，地方申報的專項債專案龐大，比如今年4月國家發改委和財政部僅篩選後的2024年專項債專案約3.8萬個、專項債券需求5.9萬億元左右，這明顯高於今年僅有的3.9萬億元專項債資金安排。
除了專項債專案外，近年增發國債、超長期特別國債等專案也較多，專家認為，這客觀上使得專項債專案稽核進度受到一定影響，也被認為是今年上半年專項債發行進度低於預期的原因之一。而隨著專項債專案稽核自主權下放至部份省級政府，可以提高債券發行效率。
近日，中央財辦有關負責同誌解讀中央經濟工作會議精神時，在談及支持經濟大省發揮挑大梁作用時，明確提及在專項債專案申報、資金分配等方面給予更多自主權。
這意味著廣東、江蘇、浙江、山東、河南、四川等經濟大省在專項債專案稽核自主權試點方面，優先得到支持。
中央財經大學教授溫來成告訴第一財經，專項債稽核權下放到省一級，審批效率會明顯加快，可以使得地方盡早發債，將資金投向重大專案，提升投資效益。與此同時，專項債稽核權下放，意味著省級要承擔更大的管理職責，必須要嚴格把關專案質素，防範潛在的債務風險。
盡早發債推動經濟回升
上述會議要求，要強化專項債券全流程管理，完善資金監管機制和償還機制。要做好明年專項債券發行使用，盡早形成實物工作量，為推動經濟持續回升向好提供有力支撐。
專項債已經成為落實積極財政政策的重要抓手，是政府拉動投資最直接、最有效的政策工具之一。中央經濟工作會議已經明確，明年要增加地方政府專項債券發行使用。
目前接受第一財經采訪的專家普遍預計，明年新增專項債額度在45000億元左右，其中8000億元用於置換隱性債務等，用於專案建設的專項債額度預計超過30000億元。
為了盡早發揮地方政府債券資金穩投資促消費作用，財政部有關負責人近期公開表示，將提前下達2025年部份新增債務限額，以更好保障重點領域重大專案資金需求，發揮政府債券資金對經濟回升向好的重要作用。
按照全國人大常委會規定，提前下達債務額度不得超過當年新增地方政府債務限額的60%，據此按2024年4.62萬億元新增債務限額測算，提前下達的額度可能不超過2.77萬億元。從2023年和2024年實際提前下達債務限額來看，均超2萬億元。
溫來成認為，明年經濟增長壓力依然比較大，財政部在今年底提前下達部份明年地方債額度，可以讓地方盡早分配到額度並籌備相關重大專案，以便在明年一季度盡快發債，結合此前發改委披露提前下達明年部份特別國債額度，加上化債等政策落地，可以擴大社會有效需求，推動經濟增長。
(本文來自第一財經)
