·【上海市市容環境衛生管理條例】修改後，大多數沿街市場主體（個體商戶和攤販）認為目前的設攤監管方式 「負擔重」「難上加難」「更嚴了」，而無序設攤相比之下「負擔輕」。
·2001年法規出台後，上海的設攤管理實踐從「大分區」到「小分類」，從「區」到「點」，管理的顆粒度、細致程度逐漸變高，設攤也逐漸註重「品質化」；2022年新修訂的【上海市容條例】出台後，法規與設攤管理實踐趨向一致。
·「無序」設攤如果「不擾民」，被市民認為具有「方便日常生活」等優點，且有其嵌入市場、社會秩序的一面,不應簡單從市容管理角度判其「無序」。
·全球不同城市在特許發放、申請、處罰，以及政府-社區-商戶互動方式上多有不同，引入市場調控、社會組織社區參與和政府補貼激勵，多了一些「自下而上」的反饋和「上下互動」的嘗試，也可幫助降低管理成本。
熱鬧的街市，鱗次櫛比的店鋪，不時出現的攤位，是城市活力、煙火氣的表現。
設攤為城市帶來活力，也事關民生、就業，可為企業、商戶釋放更多經營空間；同時，設攤是市場主體商業行為向公共空間的延伸和占用，可能造成道路擁堵、空氣汙染和消防隱患風險，影響鄰近社區居民對公共空間的使用。所以，在全球各國城市，設攤需要接受程度不一的規制和管理。
在上海的設攤管理中，設攤包括幾種情形：有門店的設攤，指的是超出門窗和外墻經營，其中不超出經營主體建築紅線的被稱為外擺（位）；無門店的「有序」設攤，指的是政府規劃網紅集市/夜市、分時步行街、早餐車、菜場等地出現的固定擺攤；而無門店的「流動」設攤，又被稱為「無序」擺攤，指的是沒有在合法、政府指定位置擺攤。上海設攤監管嵌入在上海作為「具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市」的精細化市容管理體系中。商戶、攤販等市場主體對既有的設攤管理有何反應和感受？上海的設攤監管模式有何特點，與市場主體需求之間是否存在張力？而其他城市如何監管、組織設攤行為，確保市場和政府的合理邊界？
本文呈現了2024年4月至7月調研了上海沿街商戶、固定和流動攤販等市場主體對設攤監管的感受，訪談了上海市綠化與市容管理局市容處，分析上海設攤監管的政策邏輯，最後對比紐約、哥本哈根、都柏林、中國台灣等城市的設攤監管措施，以求為改善設攤監管和街市營商環境提供借鑒。
商戶視角：現象和問題
2022年12月起，新版【上海市市容環境衛生管理條例】（以下簡稱「上海市容條例」）不再全面禁止設攤，而是允許在「劃定」區域的「有序」設攤，將除此以外的設攤視為「無序」設攤，並施以處罰。在此監管背景下，部份街市商戶存在以下困惑或困難：
（1）大多數沿街個體商戶不能「店外經營」，商戶感到「難上加難」
當前的經濟環境下，小本生意愈加難做，現在似乎因設攤監管「難上加難」。把商品擺到門店外銷售，是沿街商戶公認「有效」的增收手段。澎湃研究所研究員了解到，一水果店原本三四天賣完的貨品外擺「一兩天就能賣完」，月銷售額會提高30%；一餐飲店增加30%的外擺座位，月營業額提高50%，個別月份甚至還能翻倍。
但目前，除了政府支持打造的「商圈」地段商戶和連鎖商戶之外，絕大多數地段、個體工商戶的店外經營，都被責令改正，甚至被罰款、沒收物品，沒有「合法」設攤的渠道。
2024年3至6月澎湃研究所研究員采訪的8家上海沿街商戶，基本都會提到「回本難」。一水果店商戶表示，目前因為房租太高而壓力很大，「每天營業額達到1000元」才能「回本」，但「很少能達到這個營業額」，同時房租「也在上漲」。他準備「再等一兩個月看看情況」「不行就回老家」。
（2）商戶因卸貨等「正常」經營需求被罰，感到「不合理」
「背街」沿街商戶只能在店門前完成「卸貨」，但一旦車輛在公共空間停留超過15分鐘，就會招致催促甚至罰款。一水果店商戶說這類罰款「一個月有三四次」，但這是正常卸貨，「不可能再快了」。另外，一二樓商戶由於不屬於一樓的合法外擺點位，其卸貨也常被城管執法人員以「再不走就罰款」為由催促。一盆栽店商戶售賣的植物必須「曬太陽才能活」，年底一次性被罰400元，並被執法者建議「換商品品類」。該商戶表示，該建議「不切實際」，因為「整條街上只有一家盆栽店」。該商戶也不想搬走，因為會「損失老顧客」。這些正常經營相關的需求被罰，讓受訪商戶普遍感到監管有些「不合理」。
（3）「容許不罰」時長變短，電子監控推廣，商戶感到「更嚴了」
澎湃研究所研究員了解，某些街道城管會在「上面來檢查」時提前提醒商戶收回外擺商品，在「節假日」和「下班後」等時段容許不罰，並存在巡查頻次、罰款金額等方面的微小「彈性」。這種情況正在由於電子監控的客製化、精準化而變少。
商戶普遍感到監管「更嚴了」。一嘉定雜貨店個體戶說，2023年6月之後，上海嘉定等區安裝的監控器材會「自動抓拍」超出門窗和外墻30厘米、擺放超過15-30分鐘後的圖片作為證據，並電子播報「嚴禁外擺」，聲音「在街對面都能聽見」。如果一直未改正，則城管會來現場進行勸告，拒不改正則開罰單，商戶要去所屬執法局繳納罰款。一距離電子監控6米的水果店商戶被罰頻次最多，「一個月要去執法局幾次」。
（4）「合法」攤位單月收益高但不穩定（高風險），攤販感到「負擔重」
收益高但不穩定，成本也不低，攤主承擔高風險。和有一批老顧客的門店不同，設攤區的生意「時好時壞」。松江某夜市攤販表示，上個月「生意火」，這個月的營業額「明顯下降很多」。研究員觀察到，該夜市轉租率高，大約四成的攤位貼著「轉租」資訊，且出現二、三和四房東。攤位似乎成了第三方物業和若幹房東的投資產品，但升值還是虧本，暫未可知。
「合法」攤位租金的市場價在0-1萬元不等，例如，不到一平方米的攤位，具有代表性的松江泗涇夜市目前月租金最高超過10000元，靜安彭浦新村夜市約4000元，而浦東周浦夜市1000元。開放區內定價有些許梯度，比如周浦夜市靠近出口的月租金為200元，是最高定價的20%。
「不確定性」讓攤販承受高風險，感到「負擔重」。
（5）「無序」流動攤販收益低但成本低，攤販感到「負擔輕」
受訪流動攤販認為，「有序」的設攤開放區的攤位「沒人去」，不如「去人多的地方做生意」。因為沒有攤位、房租的租金成本，流動攤販的生意更靈活、自由，不用擔心虧本，可以根據自己需求選擇做生意的方式，例如，一受訪攤販透過交通工具活動擴大範圍來增加收入，如遇城管驅趕就去「另一個點位」；另一受訪的手工藝品攤販認為，雖然在自家附近擺攤只能「賺點買菜錢」，但「時間自由」「和興趣愛好相結合」。受訪攤販常被驅趕、收入更少，但因為沒有高租金的壓力，負擔不大。
總的來說，「有序」設攤面臨較大的虧本風險和生存壓力，而「無序」設攤雖然收入較少，但是成本低且形式靈活，整體壓力更小，這也許是「無序」設攤屢禁不止的原因。
市場主體的感受很大程度上與監管是否順應市場需求和邏輯有關。那麽，設攤監管邏輯是如何形成的呢？
監管視角：「自上而下」管控體系的形成
法規文本上，現行國家級行政法規【城市市容和環境衛生管理條例】（以下簡稱「市容條例」）第十四條規定，除非建設等特殊需要，且須取得城市人民政府市容環境衛生行政主管部門同意，「任何單位和個人都不得在街道兩側和公共場地堆放物料，搭建建築物、構築物或者其他設施」，但該條款並未明確「街道兩側」「公共場地」所指代內容。2001年上海地方性法規出台時，將其具體定義為「門窗外墻線以外的區域」，並規定「本市道路兩側和廣場周圍建築物、構築物內的經營者不得超出門窗和外墻設攤經營」。不過，本世紀初的實際管理卻未完全按此執行，而是延續了上世紀七十年代至本世紀初「還路於民」同時「恢復道路的交通功能」的設攤治理目標。
2001年法規出台後，上海的設攤管理實踐從「大分區」到「小分類」，從「區」到「點」，管理的顆粒度、細致程度逐漸變高，設攤也逐漸註重「品質化」。
2006年，為迎接上海世博會的舉辦，上海提出「嚴禁區」「嚴控區」「控制區」三大分區，對不同區域的設攤行為采取差異管理措施。不過，在世博會後數量大幅反彈；2014年出台的綜合治理政策提供了設攤嚴禁區名單、細化了整治保障措施和管理規範：「在嚴禁區禁止設攤，嚴控區禁設臨時銷售點（管控點）、有序設定小型修理攤、在控制區設定合規的攤販臨時集中疏導點。」同時，2021年至2023年，因商務委推行三年早餐工程，「流動餐車」等組織化設攤開始出現在嚴禁區。「無序」設攤治理舉措逐漸固化。
2022年7月，新修訂的【上海市容條例】第二十一條將原來的「不得」現改為「不得擅自」，「合理平衡」了禁止範圍，法規與設攤管理實踐趨向一致。
在此基礎上，2023年6月【關於進一步規範設攤經營活動的指導意見（試行）】（以下簡稱【指導意見】）釋出，規定各區政府可以「劃定一定的設攤開放區」，在疏導點、管控點之外新增「特色點」，截至2023年11月劃定特色點234個。上海綠容局市容處相關負責人解釋，特色點的設定是為了「滿足市民呼聲較多的新型消費需求」，「比‘擺地攤’品質更高、水平更高」。
從規模數量和構成角度來看，上海綠容局市容處相關負責人認為監管政策取得了積極效果：「第三方測評機構統計的‘無序’設攤從4萬多個降低到7000多個，特色點所占開放區比例有所增加。」
可以看出，設攤監管實踐和法規逐漸精細化、嚴格化、品質化，且基本為自上而下的管控模式。其顯現的特征似乎能解釋前述市場主體的感受。
特征一：第三方企業才能申請「開放區」，個體商戶缺席合法設攤「白名單」
上海城管執法局的「攤」服務地圖數據顯示的16個區合法合規的設攤點中，外擺的基本都是如星巴克等品牌連鎖商戶，集市/夜市都由第三方物業機構進行管理。例如，楊浦區大學路攤位由瑞安地產集團下屬物業公司負責日常管理，浦東新區周浦夜市攤位由上海宗保保安服務有限公司下屬公司管理。這與設攤開放區的申請流程有關。市綠容局市容處負責人證實，各街鎮部門「一般只接收由第三方服務企業提出的設攤開放區申請」。也就是說，除了在政府打造商圈內的一小部份商戶，絕大部份沿街個體工商戶的外擺行為，都是「跨門經營」「無序設攤」。
對此，【上海市容條例】第二十一條規定的處罰是「可以處一百元以上一千元以下罰款」並「暫扣經營物品和相關工具」。
特征二：街道政府負責設攤開放區的劃定及管理，開放區數量少
【關於規範和服務保障新時期設攤經營活動的實施意見】規定劃定的方案需要「結合屬地實際」「綜合各相關方意見建議」，規定由「街鎮綜合執法機構」負責設攤區的劃定和調整、稽核、日常監督和責任主體的確認等職責；而區綠容局負責牽頭11部門「聯審」街道「劃定」方案，進行監管指導。
規範設攤涉及方方面面如環衛、保潔、電力保障、安全服務、物業管理、城管執法、社會治安等，街鎮的執法壓力大、管理成本高，投入產出不成正比。這導致街道鎮日常管理需要盡量減少設攤開放區數量，並將日常管理「外包」給第三方企業。
特征三：第三方管理公司是設攤開放區的營運主體，攤位費成本高
上海城管執法局的「攤」服務地圖上16個區合法合規特色點，基本由第三方公司營運、管理。專業、規範的管理需要僱用清潔、垃圾收運人員，存在實際的攤位管理成本投入，一定程度擡高了設攤成本。這導致實際的管理成本需要攤販分擔，出現前述「攤位費高」的現象，不過也確實改善了市民的夜市體驗。研究員觀察到，在松江泗涇夜市所在的商業廣場內地面清潔、垃圾儲運遵守規範，環境整潔程度確實比早年更佳。
2024年6月中旬工作日下午，松江泗涇夜市的管理人員正在用灑水車沖擊水龍頭清潔地面。本文圖片若無說明均來自澎湃研究所研究員呂正音。
特征四：嚴控區人流量大，但是只能設定特色點（外擺/夜市/集市），不能設定疏導點、管控點，導致部份攤販轉為「流動」
【關於進一步規範新時期設攤經營活動的指導意見（試行）】規定，特色點是以新型業態為主，符合城市高品質要求，品牌化、主題化、特色化的集市、夜市、外擺位、限時步行街等點位；疏導點是以服務基本民生為主，采取入場入室經營的點位；管控點是以銷售自產農副產品為主，利用閑置空間經營的點位。
特色點可以設定在除了嚴禁區以外的嚴控區和控制區，覆蓋範圍最廣；而服務基本以民生為主，且必須入場入市的疏導點只能設定在控制區，不能去嚴控區，即【上海市主要道路（河道）和景觀區域範圍界定】規定的170條主要道路、90個主要河道兩岸以及衡復歷史風貌區、靜安寺地區等60個主要景觀區。設攤開放區點位避開了人流量大的場所，導致了前述部份攤販因為「沒人去」而不願去疏導點、特色點擺攤的現象。
部份【上海市主要道路（河道）和景觀區域範圍界定】中的主要景觀區名單。來源：https://lhsr.sh.gov.cn/srgl/20220617/cf46474f-4259-4087-ada5-105e2ec94971.html
特征五：引入數碼化、高科技手段，基層互動 「彈性」變少
為了降低人工巡查、設攤清掃等管理成本，上海市政府從2023年1月開始以固定電子技術監控器材、流動智能街巡車等高科技手段相結合進行「非現場執法」。據2023年1月正式實施的【上海市城管執法部門非現場執法工作規定】，「非現場執法」是指城管執法部門透過技術監控器材、視音訊記錄器材等收集、固定違法事實，依法對當事人實施行政處罰的執法方式。
「無序」設攤有市場、社會需求
自上而下的管控模式下，如果要控制管理投入的成本，自然會導致設攤開放區特許有限、攤位費用高，以及簡單化、「一刀切」的監管方式，並缺少市場社會（企業商戶）的需求表達、實作的渠道。這造成了設攤監管和市場主體需求之間的矛盾，客觀上促使沿街商戶和攤販轉向「無序」設攤（跨門\占道經營、流動擺攤）。
數據顯示，2023年1至4月，上海市城管執法系統共依法查處亂設攤案件約占五分之一，市民對亂設攤的投訴較多。但另一方面，市民對流動攤位的觀感不只有「抱怨」，有時反而「支持」和「需要」。
流動到居民身邊的攤販，給消費者提供了更豐富、靈活、便利的選擇。對於特定商品，流動攤販的商品比門店性價比更高，所售物價低20%左右。特別是應季、應景的商品，更受歡迎。研究員觀察到，靜安區威海路沒有售制涼皮的餐飲門店，春夏時節會定時定點出現一賣涼皮的流動攤販，兩三個小時內能賣掉十幾碗涼皮，生意不錯。另一在小區門口賣花的攤販，產品和街上另一家鮮花門店區別並不大，但價格便宜些，也有顧客光顧。
一受訪市民表示，只要不影響正常生活及交通，或帶來太大安全風險，他並不介意攤販對人行道的「適度」占用，反而很支持。他每天通勤時間緊，無法特意去某個區域買東西，街邊攤販所售食品讓他「回去不用做飯」。
2024年6月中旬工作日晚上，一位在人行道上賣涼皮的街頭流動攤販和買涼皮的顧客。以下圖片若無說明均由澎湃研究所研究員呂正音攝
對於食品安全等證件的缺失，市民似乎顧慮也不大。另一受訪市民表示，「買一次就大概知道是否有問題了，試錯成本低」，「如果是天天來的流動攤販，有問題也能找到人」。他認為攤販所售商品實際「不比店裏的差」甚至「更好」。
除了便利生活，流動攤販在社區還會因「熟客」建立信任互助關系。一受訪攤販表示他會借用社區居民的冰箱存放商品；也會幫居民帶些想要的商品，甚至有流動攤販發展幫居民搬運物品等其他業務。
綜上所述，「無序」設攤有其嵌入市場、社會秩序的一面，不應簡單從市容管理角度判其「無序」。如何「不斷完善」設攤開放區的「劃定」來順應市場、居民消費者的多樣需求，可以看看其他城市的做法。
國外城市案例：多方互動「產生」設攤區域
對設攤、外擺的治理目標應是城市商業活力、生活便利和公共空間使用的平衡，而非對城市景觀統一、有序的簡單追求。一般來說，城市政府頒發特許，以特許發放數量、費用及特許地段和時段來引導「設攤」，以罰款金額、沒收超線擺放物品作為處罰來控制「設攤」。不過，全球不同城市在特許發放、申請、處罰，以及政府-社區-商戶互動方式上多有不同。
紐約：不分地段、外擺收費，以及商鋪所在社區有投票否決權
紐約在設攤特許授權範圍上有更高的寬容度。
2024年3月起紐約實施的「戶外就餐計劃」(Dining Out NYC)不劃定有限的「合法」設攤範圍，允許符合空間條件的商戶申請在店前公共空間外擺位經營的特許。如果征得所在社區同意，大部份沿街商戶可以透過繳納特許費用，獲取店外經營權，自發在人行道、廣場等公共空間外擺。不過，為控制申請數量，商戶需要4年一次支付「特許證費」在1050美元-2100美元不等，並需要每年支付「可撤銷同意費」，其金額根據餐廳外擺的地段、面積大小不等（越靠近中心地段費用越高）。
另外，紐約商戶能否外擺，還需要取得所在社區的同意。社區委員會有投票否決權，一旦否決，商戶則需要參加聽證會，與社區居民進一步協商。這種收費機制或對低成本經營的小商戶不夠友好，但引入市場方式，平衡店外經營需求和供給，多了一些「自下而上」的反饋和「上下互動」的嘗試。
在「路邊攤」管理上，紐約等全球城市只把少量路段設定為禁止區和分時段區域設定為「禁止」設攤範圍，給沿街商戶、攤販留出了最大限度的活動範圍。同時，一些社會組織專案也發揮「自下而上」的力量，推動非正規經濟以最小成本進行「正規化」。例如，紐約市非營利組織「街頭攤販計劃」（Street Vendor Project）透過組織社會活動、專案和會員制等一套方式來幫助流動攤販獲得特許，經營並不需要進入特定受管理的區域。這個組織目前吸納了紐約10%左右的流動攤販加入。
紐約公共空間外擺位設定圖，展示了道路外擺位、人行道外擺位兩種超出建築紅線外擺的規範，還列出了針對靠近地鐵、停車設施等特殊情況的外擺指引。來源： https://www.diningoutnyc.info/
紅色線段為紐約攤販禁止區。來源：https://a816-dohbesp.nyc.gov/IndicatorPublic/mobilefoodvending/
哥本哈根：不限地段、收費門檻低，不影響周邊居民，特許自動延長
歐洲城市普遍城市化程度很高，但是設攤政策普遍也很寬松。常年排在各類「世界宜居城市」前五名的丹麥哥本哈根，不僅攤販特許流動範圍大，還對超出建築紅線的外擺座位有更高的寬容度和更低的門檻，並因此產生了吸引世界遊客到訪的活力模組屋。
哥本哈根沿街商戶全部都可以申請特許在門店前人行道、廣場外擺座位，而且申請門檻較低。哥本哈根市政府網站顯示，如果獲得鄰近居民、店鋪同意，並需符合擺放物品尺寸設定條件，只有在希望放置廣告牌或類似的宣傳材料時需要支付年費。所有商戶都可申請並自動續期直到商戶申請中止。
桃紅色線段為哥本哈根攤販禁止區。來源：http://kbhkort.kk.dk/spatialmap?selectorgroups=themecontainer+mobil&mapext=719791.6 6173379 730479.6 6179363&layers=theme-startkort theme-prj_mobilt_gadesalg_roedzone theme-disclaimer&mapheight=940&mapwidth=1675&profile=ekstern&ignorefavorite=true
都柏林：發放補貼支持外擺
都柏林是著名的科技中心和創業之都，擁有眾多跨國公司、創業社區，常年位於「歐洲宜居城市」前十，同樣會劃定設攤的區域，但政府以發放補助的方式支持商戶店外經營。據報道，2021年3月愛爾蘭政府宣布撥款1700萬歐元用於向商戶發放補助金.企業需要取得街頭家具特許證，以及符合規劃特許企業可獲相當於成本75%的補助金來補貼公共區域外擺，最高可申請4000歐元，並以此帶動就業和旅遊。某些城市旅遊局會列出城市前10或前50的外擺餐廳建議，推動遊客到訪外擺餐廳。
中國台灣：攤販自治組織降低擺攤管理成本
台灣夜市采用攤販自治來降低管理成本。花園夜市成為台灣面積最大的夜市，其原因就是攤販自治協會和場地提供方在租金價格上有一定彈性，商戶可根據一定的比例來繳納費用。同時，在特定時段營業、透過自己打掃攤位等方法，有效減少管理投入，降低經營成本。引導攤販「自治」，或許是降低第三方帶來的額外管理成本的可選方法。
項飆在【跨越邊界的社區】中說道：「正規化不是靠政府獨家推進的，而是多方互動的結果。其中市場規則的作用不比政府的小。」對店外經營、流動攤販等「非正規」益處的認可不應僅停留在學術層面，還需要更多貫徹在中國城市的實際管理上。
上海希望成為「具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市」，在設攤管理上也特許以更多對標全球城市經驗，在自上而下的管理體系中融入「自下而上」的社會主體意見表達和參與，一定程度上允許來自市場主體參與的自主性和自治存在。這也是設攤監管政策能走向民生就業、企業營商和市容監管的合理平衡點的惟一方式。
白浪 設計
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澎湃城市報告，一份有用的政商決策參考。
由澎湃研究所團隊主理，真問題，深研究。用「腳力」做調研，用「腦力」想問題，用「筆力」寫報告。
澎湃研究所研究員 呂正音 周燕玲
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