作 者：趙偉 申萬宏源證券首席經濟學家
賈東旭 高級宏觀分析師
侯倩楠 宏觀分析師
聯系人：侯倩楠
摘要
10月12日，國新辦舉行新聞釋出會介紹「加大財政政策逆周期調節力度、推動經濟高質素發展」有關情況。
釋出會的核心看點有哪些？正面回應年內財政壓力，提出中央財政有較大舉債空間
釋出會正面回應年內財政收支壓力，提出「透過采取綜合性措施，可以實作收支平衡，完成全年預算目標」。緩解年內財政收支壓力，本次釋出會已公布的綜合性措施包括安排地方政府債務結存限額4000億元和指導地方依法依規使用預算穩定調節基金等存量資金。
安排地方政府債務結存限額政策之所以公布較早，或緣於其不涉及調整債務預算，可快速落地。2023年底，中央政府債務結存限額約8300億元；地方債務結存限額約1.4萬億元，其中，專項債結存限額約7500億元，一般債結存限額約6800億元。當前地方政府債務結存限額已安排4000億元，中央政府債務結存限額是否使用或仍需跟蹤。
而「中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間」等涉及調整債務預算相關增量政策，須經人大常委會審批，具體部署或需密切關註10月人大常委會議。2023年之前，中央年中調整預算頻率較低、歷史僅有5次，涉及赤字調整的3次發生在1998-2000年8月下旬；2023年10月下旬，中央赤字再度年中加碼、增發一萬億元國債。
防風險領域財政或如何支持? 新一輪債務置換、補充國有銀行核心一級資本已在路上
針對地方隱性債務問題，釋出會提到「即將實施的政策，是近年來出台的支持化債力度最大的一項措施」。2015年至2018年間，置換債發行規模超12萬億元。近年，在2023年7月政治局會議的「制定實施一攬子化債方案」指引下，2023年四季度全國28省市發行1.39萬億元特殊再融資債用於償還存量債務。根據釋出會指引，本次債務化解力度或超過往。
釋出會提出的「將發行特別國債用於補充國有大型商業銀行核心一級資本」，過往亦有經驗參考。1998年，為緩解國有四大行資本充足率較低等問題，財政部向四大行定向發行2700億元特別國債，用於註資國有四大行。1999年，國務院批準下，財政部亦出資成立四大資產管理公司幫助商業銀行系統性剝離不良貸款、恢復信用擴張功能。
本次釋出會提及，補充國有大型商業銀行核心一級資本「按照‘統籌推進、分期分批、一行一策’的思路，積極透過發行特別國債等渠道籌集資金」，或指向支持國有大型商業銀行增加核心一級資本政策持續時間較長，除發行特別國債外或包括其他籌集資金渠道。
房地產與民生政策有什麽亮點？專項債用於土地、商品房收儲，民生以教育作為切口
專項債券允許用於土地儲備，調節土地供需，緩解地方政府和房地產企業的流動性和債務壓力。2021年起專項債券可用於租賃住房相關的土地儲備專案，不安排一般房地產專案。本次釋出會重新開機土儲專項債的發行，但其目的更多是調節土地市每場平均衡，同時防範房地產風險。
專項債券、保障性安居工程補助資金向收購存量房傾斜。前期央行已經調整了保障性住房再貸款相關政策，疊加本次財政進一步加碼收購存量房力度，二者均是對9月政治局會議「要促進房地產市場止跌回穩，對商品房建設要嚴控增量、最佳化存量、提高質素」的落實。
民生先以教育作為切入點，財政擴大高校學生資助政策。財政部副部長郭婷婷表示將會同相關部門從獎優和助困兩方面，分兩步調整完善高校學生資助政策。第一步，在2024年實作國家獎學金獎勵名額翻倍等；第二步，2025年提高研究生學業獎學金獎勵標準等。
風險提示
經濟變化超預期，政策超預期。
報告正文
事件：10月12日，國新辦舉行新聞釋出會介紹「加大財政政策逆周期調節力度、推動經濟高質素發展」有關情況。
一問：釋出會的核心看點有哪些？
財政釋出會正面回應年內財政收支壓力問題，提出「財政有足夠的韌勁，透過采取綜合性措施，可以實作收支平衡，完成全年預算目標」。年初以來，財政收支持續承壓，綜合一般公共財政收支和政府性基金收支來看，前8月廣義財政支出預算完成進度為55%；廣義財政收入預算完成進度為59%（詳見【財政收入對支出拖累加深——8月財政數據點評】）。緩解年內財政收支壓力，本次釋出會已公布的綜合性措施包括安排地方政府債務結存限額4000億元和指導地方依法依規使用預算穩定調節基金等存量資金。
安排地方政府債務結存限額4000億元政策之所以公布較早，或緣於動用政府債務結存限額不涉及調整債務預算，可快速落地。2023年底，中央政府債務結存限額約8300億元；地方債務結存限額約1.4萬億元，其中，專項債結存限額約7500億元，一般債結存限額約6800億元。當前地方政府債務結存限額已安排4000億元，而中央政府債務結存限額是否安排使用或仍需跟蹤後續政策部署。
而「中央財政還有較大的舉債空間和赤字提升空間」等涉及調整債務預算相關增量政策，須經人大常委會審批，具體部署或需密切關註後續人大常委會議。歷史經驗顯示，2023年之前，中央年中調整預算頻率較低、歷史僅有5次，涉及赤字調整的3次發生在1998-2000年8月下旬，分別增發1000、600、500億元國債用於水利、交通等基礎設施建設。2023年10月下旬，中央赤字再度年中加碼、增發一萬億元國債，但其發行及分配使用更多在2023年末及2024年一季度。
同時，本次釋出會重點闡述了近期陸續推出的四方面增量政策舉措，同時強調逆周期調節絕不僅僅是四點，其他政策工具也正在研究中。具體來看，一是加力支持地方化解政府債務風險，較大規模增加債務額度，支持地方化解隱性債務，使得地方可以騰出更多精力和財力空間來促發展、保民生；二是發行特別國債支持國有大型商業銀行補充核心一級資本，提升銀行抵禦風險和信貸投放能力；三是疊加運用地方政府專項債券、專項資金、稅收政策等工具，支持推動房地產市場止跌回穩；四是加大對重點群體的支持保障力度，針對學生群體加大獎優助困力度等。
二問：防風險領域財政或如何支持?
釋出會提出的四點增量政策中，前兩點均為支持防風險財政政策加碼。
針對地方隱性債務問題，釋出會提到「即將實施的政策，是近年來出台的支持化債力度最大的一項措施」。
回顧過往，2024年以來，地方債務化解政策力度不斷加大。2015年至2018年間，置換債發行規模超12萬億元。根據財政部披露，截至2014年末地方政府債務余額中，90%以上是透過非政府債券方式舉借，平均成本在10%左右， 2015年之後，地方政府透過發行大規模置換債券，將被置換的存量債務成本從平均約10%降至3.5%左右，為地方節省大量利息 。近期，在2023年7月政治局會議的「制定實施一攬子化債方案」指引下，2023年四季度全國28省市發行1.39萬億元特殊再融資債用於償還存量債務，明顯高於過去三年近4200億元的平均發行規模。結合本次釋出會指引，新一輪大規模地方債務置換或在路上，整體力度或超2015-2018年。
釋出會提出的「將發行特別國債用於補充國有大型商業銀行核心一級資本」，過往亦有經驗參考。
1998年亞洲金融危機沖擊下，為緩解國有四大行資本充足率較低等問題，財政部向四大行定向發行2700億元特別國債，用於註資國有四大行，有效提升四大行資本充足率。特別國債定向發行中，央行亦給予政策支持；1998年的2700億元特別國債中，超2400億元或源於央行下調存款準備金率釋放。
此外，1999年，國務院批準下，財政部出資成立信達、華融、東方和長城四大資產管理公司，剝離四大行及國開行共13939億元的不良貸款、同時以債轉股的方式消化四大行3574億元的不良債權等。一系列措施下，四大行的賬面不良貸款率由1999年的39%降至2004年的15.57%。
本次釋出會提及，「按照‘統籌推進、分期分批、一行一策’的思路，積極透過發行特別國債等渠道籌集資金，穩妥有序支持國有大型商業銀行進一步增加核心一級資本」，或指向支持國有大型商業銀行進一步增加核心一級資本政策持續時間較長，且除了發行特別國債外或包括其他籌集資金渠道。
三問：房地產與民生政策有什麽亮點？
專項債券允許用於土地儲備，調節土地供需，緩解地方政府和房地產企業的流動性和債務壓力。針對土地市場，財政部副部長廖岷表示「支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區也可以用於新增的土地儲備專案」。土地儲備專項債發行暫停始於2019年9月的國務院常務會議，當時提出專項債資金不得用於土地儲備和房地產相關領域。2021年起專項債券可用於租賃住房相關的土地儲備專案，不安排一般房地產專案。本次釋出會重新開機土儲專項債的發行，但其目的更多是調節土地市每場平均衡，同時防範房地產風險。
專項債券、保障性安居工程補助資金向收購存量房傾斜。針對收購存量房，財政部副部長廖岷表示「一項是，用好專項債券來收購存量商品房用作各地的保障性住房。另一項是，繼續用好保障性安居工程補助資金……適當減少新建規模，支持地方更多透過消化存量房的方式來籌集保障性住房的房源。」前期央行已經調整了保障性住房再貸款相關政策，疊加本次財政進一步加碼收購存量房力度，二者均是對9月政治局會議「要促進房地產市場止跌回穩，對商品房建設要嚴控增量」的落實。
民生先以教育作為切入點，財政擴大高校學生資助政策。財政部副部長郭婷婷表示將會同相關部門從獎優和助困兩方面，分兩步調整完善高校學生資助政策。第一步，在2024年實作國家獎學金獎勵名額翻倍，提高本專科生獎學金獎勵標準，提高本專科生國家助學金資助標準，加大國家助學貸款支持力度；第二步，2025年提高研究生學業獎學金獎勵標準。同時，還將提高普通高中國家助學金資助標準，提高中等職業學校國家助學金資助標準並擴大資助範圍。
風險提示：
經濟變化超預期，政策超預期。
