健康所系，性命相托。醫者仁心，懸壺濟世。患者罹病求醫問藥，醫患之間本應和諧。但近些年來，中國醫療投訴和醫療糾紛高發，甚至偶爾發生暴力事件，醫患之間信任度下降，出現了一些不和諧的音符，成為政府憂心、百姓關心、醫生煩心的社會熱點問題。從某種意義上說，醫患關系可謂醫療衛生系統的晴雨表。從字面上看，醫患關系是指醫者與患者之間的人際關系，或者更廣義的醫方與患方之間的關系，但決定醫患關系和諧程度的，卻是由政府、社會及民眾等諸內送流量備援容錯機制體構成的整個醫療衛生系統。
黨的二十大報告指出，要「深化醫療衛生體制改革，促進醫保、醫療、醫藥協同發展和治理」。在此背景下，健全衛生健康法律體系，成為促進醫患和諧的必由之路。目前，中國已形成由【基本醫療衛生與健康促進法】這一基礎性、綜合性法律和十余部單行法、四十余部行政法規和眾多部門規章組成的衛生健康法律體系，對維護和促進醫患和諧發揮了重要作用。但是，醫療衛生事業領域的法律遠未齊備。
健全醫療保障立法
與科技、教育、文化等事業不同，醫療衛生事業既要求堅持公益性，又涉及復雜的成本投入和資金流動，醫療成本和效益核算等現實問題十分復雜，而醫療主體的多元化、醫療過程的復混成、疾病種類的多樣化、患者的差異性和病情的不確定性進一步加劇了問題的復雜程度。健全醫療保障立法，就是要確保醫師在沒有私心雜念和後顧之憂的前提下，基於其良心與學識心無旁騖地向患者提供與其病情相適應的醫療服務，進而形成真正的醫患利益共同體。其總目標是系統性地實作基本醫療保險、醫療救助、商業醫療保險、長期護理保險等不同醫療保障制度的法治化。其中，基本醫療保險作為醫療保障體系的主體與核心，其法治建設更須加快推進。
一是在醫保籌資方面，要強調國民參保的法定權利和義務。中國采用社會醫療保險模式，以風險共擔和互助互濟為原則，應在法律中明確規定社會成員的參保權利和參保義務。特別是對於城鄉居民醫療保險，在科學劃定並動態調整需進行醫療救助的人群、強化國家對城鄉居民醫療保險財政投入的前提下，應在立法中探索規定強制性而非自願性的參保原則和法定義務，切實實作和維系全民醫保，避免公民因費用問題無法獲得所需的醫療服務，並在醫患之間建立起「費用隔離墻」，減少醫患雙方因醫療費用問題產生利益沖突。
二是在醫保待遇方面，要透過深化制度整合推進醫保給付的平等。中國已建立了統一的城鄉居民基本醫療保險制度，未來還應探索城鎮職工醫療保險、城鄉居民醫療保險之間盡可能實作醫療待遇給付平等，確保國民公平地享有基本醫療保險權益和待遇。
三是在醫保支付方面，要構建以健康績效為導向的醫保支付體系。醫保支付制度是連線醫療服務提供體系和醫療保障體系的關鍵制度，在很大程度上影響醫師的薪酬，在深層次上形塑醫生的醫療行為，決定醫患關系的面向。應逐步改變按服務專案付費的後付制，構建以健康績效、健康結果為導向的醫保支付體系，實作醫保對醫療和醫藥的有效制約，從制度上遏制醫療誘導需求的動力，助推醫患之間真正結成利益共同體。
四是在醫保基金監管方面，要制定更為科學合理、更符合臨床需要和患者安全的醫保基金使用規範，明確區分「欺詐騙保」和「醫保基金使用不規範」兩種不同性質的行為，減少制度性欺詐騙保現象的發生。同時，除飛行檢查等現行醫保基金監管手段之外，還應秉承合作式監管和智慧監管的理念，更多地規定激勵式的監管手段。
健全醫療體系立法
中國已經建立起以公立醫療機構為主體、民營醫療機構為補充的，由基層醫療衛生機構、醫院、專業公共衛生機構等共同組成的醫療衛生服務體系。但在醫療服務體系立法方面，僅有【基本醫療衛生與健康促進法】的原則性、框架性規定和【醫療機構管理條例】及其實施細則等。其中，【醫療機構管理條例】作為對「醫療機構」進行「管理」的立法，主要規定了醫療機構的準入、執業及監督管理等問題，是以「醫療機構執業特許證」的取得與正當醫業為核心的行政法規。該條例在保障醫療機構依法設立和執業方面發揮了重要作用，但在醫療供給網絡的體系化構建、醫療機構的法治化營運等方面無法發揮應有的功能，難以滿足構建整合型醫療服務體系、健全醫療機構法人治理結構等實際需要。
健全醫療服務體系立法，應基於既有的法律法規，制定一部全面規範醫療機構的單行「醫療法」，並對醫療服務提供體制、醫療機構法人治理結構、醫療安全制度、醫療廣告制度等作詳盡規定。其中，醫療服務提供體系的法治化，應重點關註和妥善處理四個方面的問題。
一要重視區域衛生規劃的法律地位。可基於區域人口規模、結構尤其是老齡化狀況，科學測算該區域對不同類別與功能的醫療機構及病床數量、分布等醫療資源的需求，據此編制區域衛生規劃和醫療機構設定規劃，作為區域衛生發展和醫療資源配置的法律依據，避免單體醫療機構的無序擴張。
二要構建整合型、優質高效的醫療衛生服務體系，實作緊密型醫聯體和縣域醫共體建設的法治化。特別是深入推進緊密型縣域醫共體建設的法治化，透過按人頭付費的醫保支付體系改革，引導縣域醫共體形成自我管理、功能分級、健康導向的「區域居民綜合性健康維護系統」。
三要註重醫防協同、醫防融合的法治化，實作從以治病為中心向以健康為中心的轉變。要秉承以人為本的理念，向公民提供健康促進、疾病預防、治療、康復護理、臨終關懷等連續性、綜合性、協調性的衛生健康服務。
四要強化基層醫療的法治化。透過醫保支付向基層的制度性傾斜引導優質醫療資源下沈，支持家庭醫生等基層醫生強化與當地居民的「繫結」關系，逐步構建起因熟悉而信任的朋友式醫患關系。
健全醫療服務立法
醫療服務立法強調對具體的、個別的診療活動中作為平等主體的醫方與患方之間法律關系的調整，直接影響醫患關系的樣態。
一方面，要盡快制定患者權利單行法。明確患者在醫療服務中所享有的健康權、私密權、知情同意權等各項權利，以及患者權利的實作路徑與救濟機制，推動醫患雙方正確認知患者權利，提高醫方對患方權利的重視度和構建和諧醫患關系的內生動力。
另一方面，要基於「專業治理」和「醫療安全」的理念重構醫療爭議處理法。醫療糾紛具有較強的專業性，宜在「專業治理」理念下將醫療專業問題交由臨床專家同行評議，以作出正確判定。同時，要重視已經發生的醫療糾紛對醫療質素安全和醫療糾紛預防的特殊價值，在衛生健康部門的主導下，加快構建醫療糾紛「處理—預防」的閉環管理制度，以切實提升醫療安全。
「夫醫者，非仁愛之士不可托也，非聰明理達不可任也，非廉潔淳良不可信也。」和諧醫患關系的構建，是一個系統化的社會工程，僅靠健全醫療衛生法治還不夠，還應註重醫務人員的職業精神與職業倫理建設。明代【裴子言醫·序】中有言：「學不貫今古，識不通天人，才不近仙，心不近佛者，寧耕田織布取衣食耳，斷不可作醫以誤世！醫，故神聖之業，非後世讀書未成，生計未就，擇術而居之具也。是必慧有夙因，念有專習，窮致天人之理，精思竭慮於古今之書，而後可言醫。」在提高醫務人員職業倫理的同時，也應加強大眾教育與患者啟蒙，普及醫學常識，使民眾充分認識醫學的局限性與醫療衛生事業的特殊性，引導公眾理解醫學、尊重醫生，進而逐步形成醫患共同體的社會共識。
（作者單位：首都醫科大學衛生法學研究中心）
作者：劉蘭秋 來源：【中國社會科學報】2024年1月12日第2814期
