1994年分稅制改革的直接目標是提高「兩個比重」，提高中央宏觀調控能力、提高財政汲取能力，同時透過一系列制度建設初步理順了政府與市場、中央與地方關系。但是受制於歷史原因，1994年改革主要解決的是中央與地方收入劃分的問題，留下了中央與地方事權和支出責任劃分、省以下財政體制兩個問題留待後續改革。其中，中央與地方事權和支出責任劃分在2016年以來逐步分領域取得了積極進展，但省以下財政體制改革長期處於改革的「視野盲區」。這一方面是因為省以下財政體制改革必須依托於中央和地方關系的理順，中央與地方財政體制未充分、徹底改革前，省以下財政體制改革缺乏基礎；另一方面省以下財政體制相對繁雜，五花八門，要搞清楚全貌就已是相當不易。路一步步走，總能有走到目標的時候，邁開腿就是勝利的起點；解決問題前摸清狀態也是勝利的起點。
2022年國務院辦公廳印發【關於進一步推進省以下財政體制改革的指導意見】是近年來省以下財政體制改革的重要指導檔，2023年中央經濟工作會議提出謀劃新一輪財稅體制改革，有必要以分稅制改革實施三十年為契機，研究探索完善省以下財政體制。筆者在日前文章【 新一輪財稅體制改革向何處去？ 】的基礎上，繼續談談對省以下財政體制的一些基本認識。
一、省以下財政體制的總體特征和近年來的發展趨勢
第一，從省以下財政體制劃分的角度看，目前可劃分為規範的分稅分成制、基數+增量分成制兩個大類，帶來了三大問題。第一類是規範的分稅分成制度，目前有23個省份；第二類是基數+增量分成制度（包括總額分成），目前有8個省份。雖然規範的分稅分成制占主導地位，但采取「基數+增量分成」方式的省份有增加的態勢，河南、青海近年來也陸續實施該種體制。多種體制以及兩大類體制並立導致了三個問題：一是城市間財政收入不可比，難以根據一般公共預算收入來評估城市的真實財力和評估風險，廣州與杭州的一般公共預算收入不可比，因為廣東是第一類體制，浙江是第二類體制；二是城市間的不公平競爭，基數+增量分成的財政體制是收入先入市縣國庫、後透過上解集中一部份到省級政府，導致市縣財政收入虛胖，這有利於市縣財政收入在全國排名更靠前，有利於招商引資和發債；三是不利於發揮財政調控產業結構的作用，基數+增量分成的體制是統一的分成比例，而規範的分稅分成體制可以對不同稅種設定不同的分稅比例。比如海南為了調控房地產，對房地產相關稅種設定了較高的省本級分享比例，比如某些省份為了促進服務業發展，當年對營業稅設定了較低的省本級分享比例。
第二，根據各省的集權分權程度，可劃分為四個類別。以省本級收入占全省比重、省本級支出占全省比重衡量收入分權和支出分權程度，於是可以劃分為：1）收入集權、支出集權的集權型財政體制，如山西、陜西、黑龍江等；2）收入分權、支出分權的分權型財政體制，如浙江、江蘇等；3）收入集權、支出分權的均衡型，集中收入是為了促進區域經濟均衡發展，如廣東；4）收入分權、支出集權的保障型，如邊疆的新疆、雲南、西藏，收入分權是因為整體財政收入較弱，支出集權在於省本級將收入留給市縣後、截留了轉移支付在省本級使用，由於邊疆省份遼闊，市縣不具備能力支持大規模基建，所以在省本級形成支出。
第三，省財政體制是集權還是分權的決定因素是區域差異與經濟發展水平（地方對中央對地方轉移支付的依賴程度）。區域差異越大，該省份越容易選擇集權體制，比如廣東，一次次改革不斷集中省本級收入占比，以實作粵東、粵西、粵北和珠三角的均衡發展。
第四，從省本級收入和支出占比的趨勢看，省級政府利用其在地方財政體制中的主導地位，上收財力、下移支出責任。 從地方政府縱向看，1994-2019年，省本級收入占比從17.1%上升至20.9%，上升了3.8個百分點；省本級支出占比從24.4%下降至16.1%，下降了8.4個百分點。這意味著省級政府控制財力占比上升並透過轉移支付給市縣級政府，同時反映出省以下政府的支出責任壓力加大。分區域看，省本級收入占比上升的省份主要集中在中西部地區以及廣東省，呈現出西部集權度提高而東部放權的趨勢。從不同支出類別的省本級支出占比看，交通運輸最高，城鄉社區最低，與其外部性程度有關。
由上可知，省級政府利用其在地方財政體制中的主導地位，上收財力、下移支出責任；縣鄉財力上升振幅低於支出責任上升振幅，壓力較大，即地方財政的壓力主要在縣鄉層面。
二、存在的問題
1、制度不統一帶來城市間的不公平競爭、城市間財政數據缺乏可比性；稅收分成比例的設定和調整主要是基於省本級財力的需要，而非從稅收內容出發，增值稅、企業所得稅、個人所得稅等在各省份政府級次間的分享比例跨度大，但又缺乏合理的理論依據。從中國各省份的實踐看，目前省與市縣的共享稅主要包括增值稅、企業所得稅、個人所得稅、土地增值稅、資源稅和環境保護稅等，以將省市縣利益充分繫結到一起，降低監督成本。剔除四大直轄市、西藏和新疆自治區以及8個實施基數+增量分成類別的省份，17個剩余省份中均選擇增值稅、企業所得稅和個人所得稅作為共享稅，選擇將土地增值稅作為共享稅的有5個，占比29%；選擇將資源稅作為共享稅的有11個，占比64.7%。
從分稅比例看，省本級分享的增值稅比例大多集中在30%-40%，有11個省份，此外貴州為23%、湖南為25%、廣東、安徽和吉林為50%。企業所得稅省本級占比分布在12.5%-60%，區間跨度較大，大多集中在30%-50%，有12個省份；此外，黑龍江是12.5%、貴州為20%、內蒙和廣西為25%、雲南為60%。個稅與企業所得稅比例總體一致，但是廣西、河北的企業所得稅和個人所得稅分享比例不一致，廣西的企業所得稅和個人所得稅省本級分享比例分別為25%和37.5%，河北的企業所得稅和個人所得稅省本級分享比例分別為50%和25%。將資源稅作為省與市縣分享的省份主要集中在增值稅和所得稅相對較少的經濟相對欠發達而資源豐富的資源型省份。這是順應其資源稟賦的財政制度安排，其中寧夏的省本級分享比例為100%，黑龍江油氣田資源稅為100%（其他資源稅為5%）、內蒙古為65%、甘肅為50%、江西為40%、四川為35%、陜西、山西和河北為30%、貴州為20%、湖南為25%。將土地增值稅作為省與市縣共享稅的省份有廣東、江西、寧夏、海南和黑龍江，對應的省本級分享比例分別為50%、40%、30%、65%和5%。環境保護稅在改革後，被大多數省份納入共享稅，還有部份省份將耕地占用稅作為共享稅。
2、由於省級政府上收財力、下移支出責任，導致區縣風險越來越高，區縣政府近乎無限責任，越到基層，活力越下降；2022年底地方政府顯性債務中50%在區縣、隱性債務中有1/3在區縣。
3、事權和支出責任劃分滯後，雖然出台了較多檔，但與收入劃分五花八門截然相反，文本同質化現象突出、原則性表述較多。
4、轉移支付主觀性強、不規範，不利於促進基本公共服務均等化和縮小區域差距；省對市縣轉移支付的情況，與中央對地方轉移支付比較，簡單、粗糙。標準收入的測算簡單以當地過去三年一般公共預算收入/GDP的平均值來計算，並未分稅種根據稅基來測算；標準支出簡化為實際支出，並未根據功能分類對應的經濟社會指標來分析；轉移支付分配對公共服務需求響應程度低。
三、改進建議
第一，短期內統一財政收入數據口徑，不論是何種財政體制，但要公布實際可支配財力，實作城市間財政收入數據的可比。
第二，規範省以下財政收入劃分，明確兩類財政體制的適用條件以及收入劃分原則，逐步過渡到分稅分成制度。建議省以下收入劃分逐步從目前側重省本級財力控制的角度，轉到根據稅收內容劃分稅種以及不同稅種的分成比例。省級政府根據省內區域差異情況設定合理的省與市縣財力比重，區域差異大的省份由省級政府適當提高省本級占比，控制更多財力用於轉移支付。省以下政府間的稅收收入主要在省級與市縣間分配，采取共享稅為主導的省與市縣收入劃分方式。省級政府適度提高增值稅、資源稅等稅種比重，其他稅種可留給市縣或者賦予市縣較大分成比例。
第三，事權和支出責任，強化省級政府職能，減少市縣財政負擔和支出責任。 區域均衡、共同富裕、環境保護等職能交給省級政府。更加清晰地劃分省與市縣的事權和支出責任，確立事權與支出責任對應的原則。在省以下事權和支出責任劃分方面，有必要將外部性較強以及風險較大的事權由省級政府承擔，比如養老、醫療、教育等相關事權逐步上移；將市縣的「三保」納入到省與市縣支出責任劃分的範疇，避免收入上移、支出下移引發的市縣財政困境和基本公共服務均等化弱化；避免「決策權、監督權」上移、支出權（責任）下移。
第四，省對市縣轉移支付的分配有必要更加細化，更多地采用因素法，更加規範，標準收入、標準支出，充分考慮基本公共服務需求等因素，嵌入激勵和懲罰機制，推進基本公共服務均等化。
建議取消稅收返還、體制補助和上解等，並入一般性轉移支付並重新分配。在此基礎上，轉移支付中要嵌入更多的激勵和懲罰機制，避免財政轉移支付損害地方政府發展經濟、組織稅收的積極性，避免轉移支付對經濟增長當期的負貢獻和發散效應。更多地嵌入區縣內區域差異因素，以激勵市縣擔負起均衡本轄區發展的責任，當年區域差距越小、當年較上年區域差距下降程度越高，則設定更高的轉移支付系數。
第五，財政管理上的省與市縣關系，采取分類分檔處理，過去強調縣域經濟發展，未來是都市圈城市群，發達城市采取城市管區縣以做大中心城市，欠發達地區采取省管縣以更大支持，避免反反復復調整（廣西）以及市縣關系的矛盾（一刀切容易導致市將專案給區而非縣，而非導致市缺乏一盤棋考慮，產業結構同質化競爭）。 未來，中國城鎮化行程還將繼續，並且都市圈城市群的發展勢頭將更加猛烈，人口流動的區域分化將更加明顯。一部份高能階中心城市的人口將迎來持續流入，而低能階城市的人口將面臨收縮。因此，是否實施省直管縣要因地制宜；都市圈城市群時代的競爭是城市間的競爭，過於強調推動省直管縣，將抑制中心城市發展，抑制其對區域內均衡發展的調節作用。
