文 ｜ 楊宏山 中國人民大學公共管理學院教授、張健培 中國人民大學公共管理學院博士研究生
根據任務的重要性和緊迫程度，公共事務可分為非常規事務和常規事務。對於不同性質的跨界事務，領導層級的介入程度具有差異性。當遇到全域性、突發性、緊急性的非常規任務時，高層決策者往往將其列為優先議程，設定治理期限，要求在規定時間內解決問題。這類任務面臨巨大的時間壓力，需要發揮領導力，構建集中化的跨界整合平台，匯聚多個部門（單位）的資源，組建工作專班，以任務為導向，進行跨界指揮和協調。而就常規事務來講，其任務數量眾多，決策者精力有限，處置的時間壓力較小，各方行動者根據已有的規則、標準和程式執行，遇到需要協調的事項，則建立磋商機制。中國城市治理區分常規事務與非常規事務，跨界治理采取不同的議程設定方式，形成了差異化的治理邏輯。
非常規事務：政治引領的整合邏輯
非常規事務具有大量不確定因素，沒有先例可循，任務應對的緊急性、風險性特征凸顯。對非常規事務的界定，可能基於客觀形勢和外部壓力，也可能基於領導者主觀認定。指標異常、危機事件、抗議活動、媒體曝光都會觸發議程設定，將常態問題轉化為非常規問題，要求政府將其列入正式議程。領導者高度關註一項政策問題，可透過指示、批示方式做出部署，直接將其列入非常規事務，要求有關部門給予優先關註，並采取處置措施。當政府系統將一項議題列為非常規事務時，就會觸發政治引領的整合治理，即壓縮決策時間，迅速采取行動，進行跨部門動員和社會動員，調動多方主體及其資源，提升資源汲取能力，在規定時間內完成任務。在這種情境下，跨界治理依靠政治力量的驅動作用，進行跨部門、跨層級、跨系統整合，動員多方主體參與任務應對。一方面，政府系統透過議題建構方式，提出重點任務，釋放政策訊號，引起行政部門、利益相關者關註；另一方面，政治力量也會進行政治動員和社會動員，提供資源支持，形成整合治理格局。
在中國的制度情境下，這種政治引領的整合邏輯以執政黨為樞紐，各級黨委發揮引領和動員作用。執政黨承認市場機制與社會機制的正當性，針對重大議題和重點事項，發揮政治引領作用，集中力量辦大事，從而咬定目標、攻堅克難，推進重點工程、重點專案、重點任務落實。政治引領的整合邏輯以任務為導向，對政府、市場和社會主體進行跨界協調，調動人、財、物資源，形成合力。具體來講，權威引領的整合邏輯具有以下幾個特征：一是黨總攬全域，負責把握政策方向，確定重點工作，提供政治勢能；二是以中心任務為導向，設定優先事項，列入重點任務，提供註意力支持，從而打破常態運作，抽調資源集中應對；三是構建跨界整合平台，包括領導小組、聯席會議、指揮部、工作專班等，將涉及部門列為成員單位，透過議題驅動、規劃驅動、會議驅動方式，調動多部門的人、財、物資源，並吸納社會主體參與。
從具體執行看，政治引領的跨界整合依賴以下幾項機制發揮作用：（1）權威協調機制。當確定非常規任務後，黨政系統將其列為重點任務，基於任務導向，推動組織和流程再造，構建議事協調平台，發揮政治勢能的優勢，從而重構條塊關系，強化對行政機關、公共機構的統籌協調，促使各方采取協作行動。（2）關系嵌入機制。為提升非常規任務的應對能力，黨政系統透過關系嵌入的方式，將組織、人員、資源嵌入企業、社會組織、社區，促進資源交換和共享，提升治理績效。公共部門對市場和社會組織的引領能力，與組織和關系的嵌入程度具有直接相關性。（3）社會動員機制。有效的社會動員能增強市場和社會主體的認同感，調動各方積極性，增強社會凝聚力。為調動多方資源，黨政系統依托黨員隊伍的組織優勢，發揮黨員幹部的示範作用，引領社會力量參與，將黨的領導優勢轉換為跨界治理的行動力。（4）考評問責機制。非常規任務治理具有緊迫性和時限壓力，為促使各方履行責任，需要建立考評問責機制，強化過程和結果管理，糾正不作為現象，在必要時進行問責。
常規事務：規則帶動的協同邏輯
常規事務是指重復出現的公共事務，具有常態性、例行性和廣泛性，這類事務治理通常有法可依、有章可循，決策系統不再將其納入優先事項，各部門基於專業化分工和職責定位，各司其職。對於跨界性質的常規事務，相關主體依據規則、標準和程式進行協調。格雷厄姆·艾利森提出：「協調就要求有標準運作程式，即做事規則。需要上百人參與的行動要想能夠可靠地取得成功，則需要確定好的‘程式’。」對於部門間協調來講，這種「程式」表現為科層制的常態程式，即需要遵守一套標準化程式，它順應專業化分工的要求，適合於處理常規性任務。常規事務治理的時間壓力較小，可按照例行的程式進行運作，遇到爭端由當事方透過協商進行協調，或求助於制度化的爭議裁決機制。當缺少規則時，當事方透過協商達成協定，形成共同規則。這樣，常規事務的跨界治理在規則帶動下進行協同運作。當出現爭議時，各方協商尋求解決方案，如果不能自行解決，則透過行政仲裁、司法判決途徑進行處理。
規則帶動的協同邏輯的顯著特征是行動者的地位平等，各方主體在信任、承諾和互惠的基礎上，建立合作關系，明確各自的權利和責任，形成跨界運作的基本規則。換言之，協同邏輯以平等和自願為基礎，不同主體基於民主協商開展跨界合作。有研究者指出，協同治理是在民主制度中進行治理的新範式，它賦予公民和利益相關者利益和意見表達機會，引入「具有更高水平的透明度、責任性和合法性的治理體系」。法律法規以及集體規約為跨界協同提供了基本的規則、標準和程式，明確了權責劃分，並設定爭端解決機制，行動者可預判結果，有利於提升跨界協同的穩定性和可持續性。
在城市跨界治理中，規則帶動的協同邏輯有賴於必要的運作機制，主要包括：（1）跨界對話機制。協同邏輯以行動者的地位平等為前提，設定集體論壇，吸納利益相關者參與，透過面對面交流，尋求最大公因數，形成各方都接受的行動方案，保障跨界決策更為審慎、透明和負責。在此過程中，行動者在試圖說服其他主體時，自身也會調整訴求。（2）契約規範機制。基於互惠承諾進行對話，目的在於達成集體約定，明確各方權利和責任，作為共享觀念和集體記憶發揮作用，從而降低交易成本。（3）互惠合作機制。互惠有利於增進信任，可引導行動者作出合作承諾，並分擔責任。如果人們確定合作能夠得到回報，跨界合作就相對容易實作。（4）爭端解決機制。為促使行動者遵守規則，跨界治理需要完善爭端解決機制，對違規者給予相應制裁。在法治環境下，這種制裁主要透過行政和司法途徑予以實施。
城市跨界治理的邏輯轉換
城市跨界治理需要根據任務的不確定性、緊迫性和風險性，選擇合適的組織邏輯。隨著任務情境發生變化，組織邏輯也要進行轉換。政治引領的整合邏輯並非萬靈藥，難以適用於所有情境。同樣，規則帶動的協同邏輯也不能解決所有問題。改進城市治理，需要破除單一最佳模式的思維定式，正確判斷問題的性質，將跨界治理的組織模式「搞對」。這個過程既需要有一套制度規則，也需要收集問題情境的可靠資訊。
政治引領的整合邏輯適用於非常規問題治理，這類問題的不確定性凸顯、時限緊迫、潛在風險較高，需要政府系統給予優先關註，列入優先解決事項，打破科層體系的常規運作，調動多方主體及資源，在規定的時間內完成任務。整合邏輯要求政府系統在分配註意力時，對非常規問題有所傾斜，在資源配置時給予優先考慮。整合邏輯只能套用於部份事項，難以套用於所有任務。如果不區分輕重緩急，將該模式用於所有公共事務，決策系統的註意力和資源投入就會分散化，導致重大任務、重點專案、重點工程得不到有效落實。
相形之下，規則帶動的協同邏輯適用於更廣泛的公共事務。城市是具有綜合性功能的人造空間，城市執行涉及的大量事務具有跨界特征，需要多方主體協作完成。各種組織都有自身的目標和功能定位，依據法律法規、行政規章設定的標準和程式運作。規則帶動的協同邏輯強調各類組織依規運作，出現爭議則經由協商達成共識，基於共識進行協同。良好的合作形成良性迴圈，使得協同行動更具可持續性。如果績效不佳，跨界治理則會改進合作方式，探索新的治理路徑。
當規則帶動的協同治理不能有效解決問題時，隨著時間推移，問題不斷積累，風險越來越大，重復出現的常規事務也可能引起決策系統關註，從而轉化為「非常規事務」。在這種情況下，跨界治理就會切換行動邏輯，從規則帶動轉化為政治引領，從協同邏輯轉變為整合邏輯，致力於增加資源投入，盡快化解重大風險。隨著跨界問題的風險性降低，政府系統會轉移註意力，將政治引領模式套用於其他議題。這樣，該項議題就會回歸常態治理，依據規則、標準和程式進行運作。兩種治理邏輯的適時切換，有利於提升資源配置效率，讓城市治理更具韌性。黨政系統基於實事求是的治理原則，根據具體情境和任務目標，及時切換組織模式，有效提升了公共治理的組織韌性。
