【編者按】
整整70年，人大制度歷久彌新。
人民代表大會制度是中國根本政治制度，關乎人民的主體地位，最終事關國家長治久安。近些年來，人大制度取得了顯著進步：法律體系初步建成、人大職能明顯加強、代表工作實作制度化，對外交往更為拓深。
澎湃新聞註意到，2014年，【中共中央關於全面深化改革若幹重大問題的決定】第8章第27條提出專論：「推動人民代表大會制度與時俱進」，部署了八項具體改革。2024年7月，【中共中央關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定】再提要求：堅持好、完善好、執行好人民代表大會制度。
今年是全國人民代表大會成立70周年。新時代之下，人大制度如何與時俱進、歷久彌新？澎湃新聞為此推出「慶祝全國人民代表大會成立70周年」專題，並邀請多位人大制度研究學者撰文解讀，以此觀察全國人民代表大會制度波瀾壯闊的發展歷程。
十年前，黨的十八屆四中全會提出建立基層立法聯系點制度，為基層群眾和各界人士表達立法訴求、反映社情民意提供了有效的渠道。截至目前，「國字號」基層立法聯系點共45個，已實作全國31個省、自治區、直轄市設點全覆蓋。
「基層立法聯系點的生動實踐，強化了立法機關與基層人民的聯系，突出展現了人民代表大會的中國氣象。」中國政法大學教授、國務院參事焦洪昌在專稿中表示，人民代表大會制度的建設離不開提高人大立法能力的建設。
黨的十八大以來，人民代表大會制度在理論與實踐創新上取得重大成果，圍繞立法權的充分運用、立法質素的提高，推行了很多切實有效的改革措施。
「立法權是人民代表大會的核心職權，充分發揮在立法工作中的主導作用，是人民代表大會的重要使命。」焦洪昌觀察指出，早在1990年，為了充分發揮基層單位在立法工作中的積極作用，江西省人大常委會開始探索建立立法聯系點制度，在全省每個設區的市選取一個縣級人大常委會作為立法聯系點。
2014年10月，黨的十八屆四中全會提出建立基層立法聯系點制度，基層立法聯系點的建設步入快車道。自2015年始，全國人大常委會法工委分4批一共設立了31個基層立法聯系點和1個立法聯系點，覆蓋全國所有省級行政區，帶動全國各地設立509個省級聯系點和近5000個設區的市級聯系點。
焦洪昌認為，基層立法聯系點能夠針對特色性的問題提供立法意見，避免了少數弱勢群體在民主過程中的失聲。同時，基層立法聯系點的運作保障廣大群眾的持續參與，有效提高了意見征詢工作的深度與廣度。
此外，基層立法聯系點制度以人大制度為依托、廣泛吸納多元主體、創新民意反映方式，生動地實踐了全過程人民民主理念，切切實實地提高了立法的質素。
「讓人民參與是基層立法聯系點的精神實質。」焦洪昌表示，作為基層群眾民意表達的載體，基層立法聯系點以其獨特的工作執行機制，保障立法環節群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，是國家對公民基本權利充分履行尊重和保障義務的真實寫照。
與此同時，基層立法聯系點在制度上還充分保障基層群眾的核心地位。「實作良法善治是基層立法聯系點的發展方向。」焦洪昌認為，實作良法善治離不開成熟完備的立法體制，離不開人大在立法工作中有效地發揮主導作用，離不開拓展人民群眾有序參與立法的渠道。
不僅如此，為了踐行基層立法聯系點制度民主科學立法的價值取向，基層立法聯系點也朝著制度化、規範化的軌域不斷邁進，做出了積極探索。比如，江蘇省人大常委會首次向公民、人大代表等頒發立法建議采納證書，激發各方主體參與立法工作的熱情。
「在做好立法意見征詢這一本職工作的同時，許多地方基層立法聯系點還積極尋求自身工作內容的拓展，為社會治理貢獻力量。」焦洪昌還表示，許多聯系點不僅參與立法前、立法中的立法論證和意見征詢工作，還積極參與立法後的立法評估與監督執法工作。
他進一步說，作為中國人民在立法機制層面的偉大創造，基層立法聯系點制度始終堅持人民立場，是全過程人民民主在中華大地的生動實踐，是人民代表大會制度創造的中國氣象，為在法治軌域上全面建設社會主義現代化國家提供更加堅實的制度保障。
以下為專稿【基層立法聯系點：全過程民主的生動實踐 人民代表大會的中國氣象】全文：
70年來，作為中國根本政治制度的人民代表大會制度有效保證了中國始終沿著社會主義道路前進，為創造經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡提供了重要制度保障，展現出顯著的政治優勢。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立70周年大會上的講話指出要「充分發揮人大在立法工作中的主導作用。推進科學立法、民主立法、依法立法，必須堅持和完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局。」
黨的十八大以來，作為實作全過程人民民主的重要制度載體，人民代表大會制度在理論與實踐創新上取得重大成果，圍繞立法權的充分運用、立法質素的提高，推行了很多切實有效的改革措施，為推進完善中國特色社會主義法律體系、助力在法治軌域上繼續深化改革積極貢獻人大力量。中國憲法規定，國家機關應當保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。基層立法聯系點的生動實踐，強化了立法機關與基層人民的聯系，是人民代表大會積極履行憲法義務的重要體現，是中國全過程人民民主鏈條的重要一環，突出展現了人民代表大會的中國氣象。
提高立法質素是基層立法聯系點的前世今生
中國憲法明確規定，人民代表大會是人民行使國家權力的機關，全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權。立法權是人民代表大會的核心職權，充分發揮在立法工作中的主導作用，是人民代表大會的重要使命。人民代表大會制度的建設離不開提高人大立法能力的建設，立法能力的建設離不開立法質素的提高。近年來在黨的領導下，人民代表大會以提高立法質素為抓手，圍繞科學立法、民主立法、依法立法，對立法體制機制的創新做出諸多嘗試。在工作機制上，逐漸完善了以立法機關為主導，有關部門參加，人大代表、專家學者、企事業單位和人民群眾共同參與的工作格局；在保障人民參與上，積極公布法律法規草案征求意見，召開立法座談會、聽證會，健全公眾意見采納情況的反饋機制，積極聽取各方意見，在立法中充分發揮人大代表聯系群眾的作用。
對於科學立法和民主立法的期盼追求，催生了基層立法聯系點的生動實踐。1979年10月，為適應改革開放的發展要求，五屆全國人大二次會議透過關於修正憲法若幹規定的決議，賦予地方人大及其常委會立法權。基於地方治理的實際情況和特殊需要，建立立法聯系點的探索在省級人大率先開始。由於地方立法事項涉及經濟、政治、文化、社會治理等諸多領域，調整的社會關系較為復雜，使得許多地方在立法過程中迫切需要接收多樣化的資訊、考慮多元主體的多元利益訴求。基層是利益沖突與分配的第一線，不同的基層單位突出展現各自的特色性，將匯集民意的觸手深入基層，是地方立法機關探索立法質素提高、擴大公民有序參與的應有之義。早在1990年，為了充分發揮基層單位在立法工作中的積極作用，江西省人大常委會開始探索建立立法聯系點制度，在全省每個設區的市選取一個縣級人大常委會作為立法聯系點。甘肅省人大常委會也於2002年確定了10家「地方立法聯系點」，開展向基層收集民意的試點工作。彼時的立法聯系點雖然還沒有建立起完整的執行制度，有些甚至只在需要基層調研時才被啟用，但其所展現出的有別於傳統民意征求渠道的特殊功能已初步顯現。
早期的有益探索推動了全國性布局設點，伴隨著中國對高質素立法的需求，基層立法聯系點制度在國家推動下邁向制度化。2014年10月，黨的十八屆四中全會提出建立基層立法聯系點制度，基層立法聯系點的建設步入快車道。根據中央精神，自2015年始，全國人大常委會法工委分4批一共設立了31個基層立法聯系點和1個立法聯系點，覆蓋全國所有省級行政區，帶動全國各地設立509個省級聯系點和近5000個設區的市級聯系點，立法聯系點形成了多元化的聯系網絡。以【全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則】為藍本，各地各層級的基層立法聯系點相繼制定了相應的執行制度，就組織架構、工作職責、聯系采集機制、協作保障機制作出精細規定，在探索過程中不斷吸收有益經驗並固定為制度化成果。
基層立法聯系點在提高立法質素上具有顯著優勢，是全過程人民民主的生動寫照。早在基層立法聯系點選點布局時，便充分考慮了基層性及特色性。現有32個「國字號」立法聯系點以基層政權單位為主，同時兼有基層政府工作機構、企事業單位以及高校等多元主體。由於立法聯系點是被設立在已有單位之上，其所在單位的「主業身份」能夠吸納基層廣大群眾、專家學者、人大代表、企事業單位代表等多元主體參與到意見征集的過程中來。基層立法聯系點作為既接地氣又不失專業性的常設組織，能夠針對特色性的問題提供立法意見，避免了少數弱勢群體在民主過程中的失聲，在立法過程中發揮著傳統公眾參與渠道所不能實作的補充功能，相比於傳統公眾參與機制延伸了民意收集範圍。同時，基層立法聯系點的運作保障廣大群眾的持續參與，相比於傳統的臨時性意見征集方式，有效提高了意見征詢工作的深度與廣度，增強了基層群眾有序參與民主政治的積極性。2019年11月2日，習近平總書記在視察上海虹橋街道基層立法聯系點時充分肯定了基層立法聯系點在接地氣、聚民智方面的有益探索，首次提出全過程民主的概念。基層立法聯系點制度以人大制度為依托、廣泛吸納多元主體、創新民意反映方式，生動地實踐了全過程人民民主理念，切切實實地提高了立法的質素。
讓人民參與是基層立法聯系點的精神實質
中國憲法第三十三條規定，國家尊重和保障人權。公民享有的批評建議、檢舉控告等政治性權利受憲法明文保護。表達權和監督權是公民政治參與的核心，知情權的保障是實作有效政治參與的前提。作為基層群眾民意表達的載體，基層立法聯系點以其獨特的工作執行機制，保障立法環節群眾的知情權、參與權、表達權和監督權，是國家對公民基本權利充分履行尊重和保障義務的真實寫照。
以基層立法聯系點為抓手，推動人民代表大會制度的完善和發展，是發展全過程人民民主的題中應有之義。讓廣大基層人民群眾參與到立法中來，是基層立法聯系點制度創立的出發點。與基層群眾緊密結合、確保群眾有序有效表達民意是基層立法聯系點的核心價值。
基層立法聯系點制度在設點上充分考慮地方特色，兼顧各方群眾的訴求，充分反映人民主體地位。現代社會市場化的發展催生了大量新生行業和業態，使得不同地域、不同階層、不同行業的群體在人民這個統一概念的統攝下呈現出多元紛繁的利益圖景。傳統的民意表達渠道突出群眾的一般性特征，難以涵蓋在利益表達領域被邊緣化的群體，而基層立法聯系點在設定上考慮地方特色，有利於挖掘民意深度，基於自身特殊性為立法機關在立法過程中提供新穎的思路和看法，使得傳達的意見既有鮮明特殊性，又有普適意義。例如，全國人大常委會法工委選擇在上海虹橋街道設點，考慮的正是上海國際大都市的地位以及外商投資雲集的現實；在廣西三江地區設點，考慮了民族區域自治的特點及少數民族眾多的情況；在浙江義烏設點，則考慮了該地外國小商品經營者高度聚集。依據區域特點、資源稟賦，對各具特色的聯系點有針對性地開展意見征詢，能夠更好回應多元社會訴求，貫徹了人民至上的理念。
基層立法聯系點的組織架構與執行機制決定了其聯系網絡的廣泛性，為基層群眾搭建了持續參與的平台。以國家級基層立法聯系點為例，其基層性並不體現在所處單位的行政級別，而是所能夠代表的與基層群眾的密切聯系程度。基層立法聯系點的核心就在於讓公民高效率、高質素地參與立法，而與基層群眾聯系越緊密的單位，越能夠降低交流溝通的制度性成本，實作制度目的。基層立法聯系點對上既是向上級立法機關傳遞和反映公民立法建議、提供立法全過程協助支持的組織，對下又作為與人民群眾密切聯系的征求意見、發揮宣傳培訓作用的平台，在二者之間承擔上下溝通傳遞的中轉媒介角色。在組織架構層面，基層立法聯系點以內設的立法領導小組為核心，透過吸收眾多立法聯絡員、立法聯系單位組成分散的立法資訊采集點，形成相應的聯系網絡。在立法機關委托相應工作時，立法聯系點被喚醒，人民群眾透過向資訊采集點提供意見建議，經資訊采集點網絡的匯總，最後交由核心小組在聯系具備一定專業性的智力支持團隊獲取專業支持後，向委托方直通傳遞成果，實作資訊的動態運轉。公民在基層立法聯系點中的參與不只存在於立法意見征詢的過程，在沒有上級委托的休整期，基層立法聯系點可持續聽取並收集基層人民群眾主動反映的意見，主動開展討論、調查、研究，並透過與人大代表、民意機構的協同處理，及時向上提議或磋商解決，參與基層治理事務。與臨時性召開的座談會、研討會等傳統形式不同，基層立法聯系點在整個立法全過程都提供了常設性的制度平台，確保了受其聯系的廣大基層群眾可以持續性地參與到立法和基層民主的事務中去。
基層立法聯系點制度以人大制度為依托，二者之間形成互補關系，更好地為民主參與服務。民主在中國立法中主要體現在兩個層次：第一，透過憲法和選舉法規定的選舉程式，形成代表民意的國家權力機關——人民代表大會，透過人大主導立法的過程，使立法集中體現人民意誌；第二，人民透過各種途徑和形式，有序參與立法事務，主要表現為法律草案征求意見、聽證論證會等各種征求民意的形式，以上兩個層面共同構成中國立法的民意基礎。基層立法聯系點制度以人大制度為依托，縱觀聯系點的設點選擇，將近一半的基層立法聯系點都是地方人大機構及人大代表聯絡點。同時，一些地方在實踐中還探索了基層立法聯系點與人大代表之家、人大代表聯絡站協同執行的方式機制。例如在河北正定，當地將基層立法聯系點完全嵌入人大制度建設之中，使基層立法聯系點以其廣泛的聯系網絡強化基層人大的民意基礎，增強基層人大收集民意的能力，同時還解決了基層立法聯系點的活動地點、人員配置等現實問題，實作良好的互補效果。基層立法聯系點在鞏固人大制度的同時，還將群眾參與立法的活動常態化地貫穿至立法全過程始終，透過自身的聯系網絡將可能被忽略的基層民意予以呈現，彌合了多層級代表制下人大代表與基層民意相對分離的問題，促進了民意的有效傳達，將基層民主與國家立法的建設行程有機結合在一起。
實作良法善治是基層立法聯系點的發展方向
二十大報告提出，要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，統籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發展，保障善治。與簡單地要求立法設計符合形式法治不同，良法善治追求的是實質正義的結果，要求在中國特色社會主義法律體系已經形成的前提下，更加註重立法效果和立法質素。實作良法善治離不開成熟完備的立法體制，離不開人大在立法工作中有效地發揮主導作用，離不開拓展人民群眾有序參與立法的渠道。秉持著讓民眾參與的初衷，不斷鞏固人大制度的建設，實作良法善治，是基層立法聯系點制度的發展方向。
良法的制定離不開發揮公民在立法過程中的作用，基層立法聯系點在制度上充分保障基層群眾的核心地位。在基層立法聯系點制度中，工作隊伍和聯系機制的確定直接影響了基層群眾民意的作用大小。主體的多元化使得不同主體在不同社會閱歷、教育背景和個人偏好的影響下，持有不同的價值取向，甚至可能出現沖突的意見建議，如果將所有意見建議不加處理地傳遞，勢必增加立法機關的負擔量，也無法有效實作聯系點的設立目標。所以在實踐中，遇到需要選擇給予專家意見抑或普通群眾意見何者以更大分量考慮的情況時，基層立法聯系點往往將「天平」更傾向於群眾。之所以基層立法聯系點在選點上高度重視文化、經濟等地方特色，制度目的就是為了在吸收普遍性立法意見之余，聽取特殊群體所提出的多樣性的意見。正是因為在人大立法的其他制度性渠道中已有專門針對立法技術性、專業性問題進行處理的制度設計，基層立法聯系點只有在立法意見過程中堅持基層群眾的主體作用，才能發揮自身有別於傳統制度的獨特優勢。
不僅如此，為了踐行基層立法聯系點制度民主科學立法的價值取向，基層立法聯系點也朝著制度化、規範化的軌域不斷邁進，做出了積極探索。物質保障是一項制度得以執行的基礎，為了解決基層立法聯系點的營運成本問題，部份地方探索出在立法聯系點中專門設立行政編制，用以解決物質保障問題。而為了鼓勵物件導向參與工作的積極性，有的基層立法聯系點考慮自身特色，實行正向的激勵機制。例如，上海市律協參政議政委員會建立了積分制度，根據征求意見以及被采納情況，對團體或個人計分，作為評選表彰的依據。江蘇省人大常委會首次向公民、人大代表等頒發立法建議采納證書，激發各方主體參與立法工作的熱情。在內部運行程式上，為了確保征集的意見建議真實有效，有的立法聯系點還設立了整體留痕透明的意見處理流程，對於征集的意見既不原封不動上傳，也不過度潤色喪失本真，而是在簡單整理的基礎上，以不喪失原汁原味的方式使得意見準確化、規範化，並保存好底稿以供查證。並且所有上述措施都以制定工作規則、規範性檔等制度化的方式獲得了保障。
最後，在做好立法意見征詢這一本職工作的同時，許多地方基層立法聯系點還積極尋求自身工作內容的拓展，為社會治理貢獻力量。許多聯系點不僅參與立法前、立法中的立法論證和意見征詢工作，還積極參與立法後的立法評估與監督執法工作。同樣在上海，在市人大常委會的推動下，聯系點的工作從參與立法向監督執法、開展普法活動、開展社情民意收集等基層治理領域推進。一些地方著力探索建立立法聯系點和人大代表之家、人大代表聯絡站等代表履職平台之間的聯動機制，推進資源共享，提高治理能力。還有一些地方立法聯系點透過微信公眾號的方式擴大了資訊的反映渠道，做出互聯網技術與立法聯系點執行機制融合的嘗試，這些都有待實踐進一步總結經驗做法並加以推廣。
以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業，要求我們積極發展全過程人民民主，努力建設社會主義政治文明，更充分地發揮人民代表大會制度的顯著優勢。70年來毫不動搖堅持和完善人民代表大會制度的政治實踐催生了大量植根於中華大地的原創性制度成果。作為中國人民在立法機制層面的偉大創造，基層立法聯系點制度始終堅持人民立場，是全過程人民民主在中華大地的生動實踐，是人民代表大會制度創造的中國氣象，為在法治軌域上全面建設社會主義現代化國家提供更加堅實的制度保障。
澎湃新聞資深記者 林平
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