文|凱風
城市擴張，仍舊擱淺。
自2022年國家層面要求「嚴格控制撤縣建市設區，防止周邊大城市無序擴張」，無論是城市合並，還是撤縣設市、撤縣設區、撤市設區，都處於擱淺狀態。
城市合並 ，被稱為「外延式擴張」，屬於直接做大城市體量，提高省會首位度；
撤縣設市設區 屬於「內涵式擴張」，意在做大城市能階和城區規模。
過去幾年，輿論場熱議的西安合並鹹陽、武漢合並鄂州、鄭州合並開封，太原合並晉中、寧波合並舟山、深圳合並莞惠、汕揭潮合並的傳聞，都已沒了身影。
而多年前就已納入動議的青島膠州、成都都江堰、鄭州滎陽、合肥肥東、昆明富民、蘭州榆中，以及寫入規劃的衡水、滁州、嘉興、漢中、蕪湖、贛州、九江等地的撤縣設區，也都沒了動靜。
撤縣設區為何急剎車？何以還會重新開機？
01
撤縣撤市設區，進展幾何？
近日，面對「山東青島膠州市何時撤市設區」的咨詢，當地回應稱，「行政區劃應當保持總體穩定，必須變更時，應當堅持與國家發展戰略和經濟社會發展水平相適應等方針，制訂變更方案，逐級上報審批。」
雖然沒有直說，但言外之意無非是撤市設區門檻很高、流程很長、需要逐級審批，短期落地的可能性不大。
膠州是山東青島代管的縣級市，屬於千億GDP大縣，經濟總量在全國各大縣域中位列第18名。
早在2018年，膠州就為撤市設區做好了準備，當地甚至將與青島同名的道路一次性進行更名，全面融入青島。
然而，自2021年以來，山東暫停全省各級各類行政區劃調整的調研、論證、稽核、報批工作，膠州的撤市設區之路同樣戛然而止。
比青島回復更「直白」的蘭州：撤縣設區工作已暫緩。
早在2022年，蘭州市民政局在解答「榆中撤縣設區是不是已經停止了」的網友疑問時表示：「目前從國家層面，撤縣設區工作已暫緩」。
榆中縣是蘭州下轄的縣域之一。目前蘭州共設有城關、七裏河、西固、安寧、紅古5個區和永登、榆中、臯蘭3個縣。
要知道，就在此前一年的2021年10月，榆中縣有關部門還披露了撤縣設區的最新進展：縣級層面工作已全部完成。
而在東部經濟大省，撤縣撤市設區，似乎更是遙遙無期。
去年初，針對網友關於 「江陰市、宜興市撤市設區」的咨詢，江蘇省發改委日前回復稱，鑒於中央對行政區劃調整有明確規定，要求保持總體穩定，我們將積極配合有關部門開展統籌研究工作。
江陰、宜興都是無錫代管的縣級市，無錫是萬億GDP大市，而江陰、宜興都是千億GDP大縣，雙雙躋身全國十強縣之列。
這些年，江陰等地撤市設區的傳聞不絕於耳，但每一次都是只聞樓梯響，從未在規劃層面得到確認，官方的態度也相對消極。
事實上，不僅這些地方，幾乎所有城市的撤縣設區、撤市設區工作都已擱淺。
要麽直言「不符合政策要求」，要麽坦言「撤縣設區是一項復雜且長期性的工作」，要麽表示「撤縣設區條件尚不成熟」……
要知道，這些城市多數都在其十四五規劃，直接喊出「撤縣設市」、「撤縣設區」的口號，甚至給出了2025年之前完成的時間表。
如今，一切都已成了明日黃花，撤縣撤市設區的大門已經關上，何時重新開機仍舊懸而未決。
02
城市合並，為何也都消停了？
如果說撤縣撤市設區，只是城市內部的調整，那麽城市合並，意味著中心城市的擴容和周邊地市的消失，牽一發而動全身。
換言之，城市合並，難上加難。
過去10多年來，全國完成了100多個縣域的撤縣建市設區，但只有5個城市實作了外延式合並擴張。
這5個城市都是省會：合肥三分巢湖、成都代管簡陽、西安代管西鹹新區、濟南合並萊蕪、長春代管公主嶺。
近年來，西安合並鹹陽、武漢合並鄂州、鄭州合並開封，太原合並晉中、寧波合並舟山、深圳合並莞惠、汕揭潮合並之類額說法不絕於耳。
這其中，呼聲最高的當屬西安合並鹹陽、武漢合並鄂州，政策口風曾經大幅松動，但現在都已悄然轉向。
先看西鹹合並。
前不久，陜西省召開專題會議，要從國家區域發展戰略的高度推進西安—鹹陽一體化，更好發揮西安領頭作用、鹹陽主體作用、西鹹新區紐帶作用。
無論是「西安-鹹陽一體化」的表述，還是「西安領頭、鹹陽主體」的定調，都標誌著傳聞多年的西安合並鹹陽之說，正在煙消雲散。
事實上，早在幾年前，面對「西鹹合並有無時間表」的咨詢時，鹹陽市委督查室就已給了極其明確的答案：目前，我們在省市各類會議中未討論過西安-鹹陽行政一體化，所以更無西鹹合並時間表。
再看武漢合並鄂州。
2020年前後，武漢合並鄂州傳聞一度甚囂塵上，官方甚至下場發出了「加強研究論證、分析評估，做好相關工作」的回復，給人以無限的希望。
尤其是鄂州打造了中國最大的貨運機場，與武漢機場形成協同發展的格局。
讓人想起成都合並簡陽的範例，成都將第二機場布局在資陽下轄的簡陽，最終得以完成合並。
然而，過去幾年來，無論是湖北與武漢的省市十四五規劃，還是獲國家層面批復的武漢都市圈規劃，都將都市圈的一體化放在首位，絲毫未提城市合並擴張的字眼。
相反，在武漢最新的規劃中，長江新區、武漢新城兩大平台橫空出世，其中武漢新城的規劃範圍，橫跨武漢、鄂州兩市。
這意味著，武漢合並鄂州可能性越來越小，而區域一體化成為新的發展方向。
03
城市擴張的視窗期，一錯過就要等很多年。
中國第一波城市合並、撤縣設市、撤縣設區的高潮，出現在上世紀八九十年代，數百個縣級市橫空出世，一眾大城市也得以不斷擴容。
不過，由於設市速度太快，遠超經濟發展和城鎮化行程，「假性城市化」現象凸顯，1997年以來，國家層面主動叫停「撤縣設市」。
這一擱淺就是20年左右，其間只有個別縣域完成晉級。
而新一輪開閘，則要等到2015年前後，而2017年則是大規模落地的標誌性節點。
這是一次為期5-7年的視窗期，其間，全國少了100多個縣城，多了30多個縣級市，以及80多個市轄區。
而到2021年，國家層面開始表態「審慎推進撤縣設區」，到2022年底措辭已經變成「嚴控撤縣建市設區」。
這背後，很多人意識到靠「攤大餅」模式帶來的城市擴張，往往「大而不強」， 帶來一系列問題。
而前幾年的超預期事件，暴露出大城市的治理短板，而人口和資源過度集中，未必有利於均衡發展。
不過，在上一輪撤縣撤市設區的助力之下，10多個城市率先進入「無縣時代」，下轄的都是市轄區，沒有縣也沒有縣級市。
這些城市包括北京、上海、廣州、深圳、武漢、南京、天津、佛山、廈門等，以及行政建制相對特殊的東莞、中山、嘉峪關、儋州等地。
然而，由於中國城市都是廣域型市鎮，既有城區也有縣域和鄉村，一些市覆蓋範圍過大，導致內部仍舊存在眾多縣域。
青島、鄭州、長沙、合肥、福州、南昌都是代表，而鄭州、長沙又是典型。
目前鄭州下設12個行政區劃，包括6個市轄區，以及滎陽、新鄭、中牟等5個縣級市、1個縣。
長沙設有1縣2縣級市，與城市同名的長沙縣正是其中之一；南昌下轄3個縣，與城市同名的南昌縣也是其中之一。
政策收緊雖是大勢所在，但隨著城鎮化不斷提升，加上都市圈、城市群戰略的日益推進，部份地區未來仍不乏撤縣設區的可能。
下一輪政策視窗何時開啟，哪些城市能夠抓住機遇，我們拭目以待。
