核心觀點
審計機關牢牢守住「國之大者」，始終堅持政治引領與審計業務深度融合，主動服務和融入新發展格局，助力推進生態產品價值實作。近年來，自然資源審計始終關註生態產品價值實作機制落實情況，積極配合有關部門推進完善生態產品價值核算工作，不斷推動改革任務落細落地。
馮琳 劉金昊
生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計，大力培育生態要素市場、促進生態資產保值增值，是新時代經濟發展的新動能，也是中國生態文明建設的重要抓手。建立健全生態產品價值實作機制，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措，是踐行「綠水青山就是金山銀山」理念的關鍵路徑，是從源頭上推動生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，對推動經濟社會發展全面綠色轉型具有重要意義。
2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發【關於建立健全生態產品價值實作機制的意見】（以下簡稱【意見】），以體制機制改革創新為核心，推進生態產業化和產業生態化，並提出「探索將生態產品總值指標納入各省（自治區、直轄市）黨委和政府高質素發展綜合績效評價」「推動將生態產品價值核算結果作為領導幹部自然資源資產離任審計的重要參考」，這不僅為各地踐行「兩山」理念提供了有力的政策驅動，也為資源環境審計工作，特別是領導幹部自然資源資產離任審計（以下簡稱「自然資源審計」）開辟了新的路徑和視域，成為評估生態保護成效的重要依據。近年來，自然資源審計始終關註生態產品價值實作機制落實情況，積極配合有關部門推進完善生態產品價值核算工作，不斷推動改革任務落細落地。
生態產品價值實作的基礎理論及路徑探索
2010年12月，國務院印發【全國主體功能區規劃】，將生態產品定義為維系生態安全、保障生態調節功能、提供良好人居環境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等。2022年3月，國家發展改革委、國家統計局印發【生態產品總值核算規範（試行）】，將物質供給和文化服務納入生態產品範疇，生態產品的概念進一步擴充套件。
自然資源是生態產品的自然本底和供給主體，為生態產品價值實作提供了最基本的物質基礎和空間保障。根據自然資源部近年來公布的【生態產品價值實作典型案例】，生態產品價值實作的典型路徑主要歸納為三種類別。
一是對於清新的空氣、宜人的氣候、重點生態功能區提供的水源涵養等維系國家生態安全、服務全體人民的公共性生態產品，因其產權難以明晰，生產、消費和受益關系難以明確，其價值實作主要采取政府路徑，依靠財政轉移支付、財政補貼等方式進行購買和生態補償。例如，上級政府為激勵生態功能重要地區開展生態保護，保障生態產品供給，透過財政資金補助或轉移支付等方式對其保護生態環境的行為給予補償。
二是對於生態農產品、旅遊產品等產權明確、能直接進行市場交易的經營性生態產品，其價值實作主要采取市場路徑，透過生態產業化、直接市場交易等實作自然資源資產所承載的生態價值，還可以透過品牌認證等方式實作價值的提升與顯化。例如，浙江省磐安縣作為「中國藥材之鄉」，形成「中醫藥+」的新業態，推動中藥產業向三產融合發展轉型，切實將「資源優勢」轉化為「發展優勢」。
三是對於具有公共特征，但透過法律或政府規制的管控，能夠創造交易需求、開展市場交易的產品，如中國的碳排放權和排汙權等準公共性生態產品，主要采取政府與市場相結合路徑，政府透過法律或行政管控等方式對自然資源、生態容量、生態權益等實施總量控制，將非標準化的生態系服務轉化為標準化的「指標」和「配額」產品，透過市場交易方式實作價值。例如，福建省三明市借助國際核證碳減排、福建碳排放權交易試點等管控規則和自願減排市場，探索開展林業碳匯產品交易。
推進生態產品價值實作的審計實踐
近年來，黨和國家高度重視生態產品價值實作工作。審計機關牢牢守住「國之大者」，始終堅持政治引領與審計業務深度融合，主動服務和融入新發展格局，助力推進生態產品價值實作。
一是切實發揮審計監督職能，將生態產品價值實作相關任務作為自然資源審計的重點內容。【意見】印發以來，審計機關圍繞生態產品價值實作機制內容，在組織實施自然資源審計的過程中，持續對生態產品調查監測、保護補償、損害賠償等重點任務落實情況進行監督檢查，揭示了部份地區生態環境損害賠償工作部署落實不到位、自然資源統一確權登記工作推進緩慢、未按要求開展生態保護補償、碳排放權和排汙權交易試點制度不完善等問題，不斷推進各地深化生態產品價值實作機制改革及試點區域任務落實，動真碰硬抓好問題整改，實作審計成果轉化，強化審計監督效能，充分發揮審計在綠色低碳發展行程中的促進和保障作用。
二是建立健全審計評價指標體系，推動完善生態產品價值實作保障機制。2022年4月，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議透過【關於建立健全領導幹部自然資源資產離任審計評價指標體系的意見】，要求「2025年，地方各級黨委和政府及有關部門主要領導幹部自然資源資產離任審計評價體系基本健全」。目前，大部份省區市的市縣級評價指標體系已按計劃印發實施，浙江、安徽、江西、湖北等地還印發了鄉鎮級評價指標體系，評價指標體系中將生態產品價值實作機制改革任務進展、生態產品保值增值的考核結果納入評價打分範圍，著力推動生態產品價值實作保障機制進一步完善。
三是深入研究價值實作機制存在的堵點、難點，助力試點工作取得系統突破。改革試點工作開展以來，地方審計機關透過統籌安排與生態產品價值實作機制相關聯的各類審計專案，深入開展審計調查研究，積極構建生態產品價值實作機制審計大格局，在審計實踐中聚焦問題堵點、研究建議措施、疏通轉化路徑，力求充分發揮好參謀助手作用，推動試點工作取得突破。例如，針對審計發現的生態產品市場主體職能發揮問題，浙江省麗水市出台了【加快「兩山合作社」建設營運助推生態產品價值實作的若幹意見】【麗水市生態產品交易管理辦法】等系列檔，打通生態資源收儲開發堵點、破解交易難點。與此同時，隨著價值實作機制的深入，麗水市開展「GEP貸」「兩山貸」等綠色金融產品創新，進一步疏通了生態產品價值轉化的路徑，解決了生態產品「抵押難」等問題。
對推進生態產品價值實作的思考和建議
第一，聚焦生態產品價值核算和度量，進一步完善核算技術方法、健全核算成果套用制度保障。
隨著中國生態產品價值核算相關研究和實踐探索的不斷深入，一些技術瓶頸和問題也逐漸顯現。例如，生態產品的「三分法」未能很好體現生態系的有機整體性等問題。此外，當前多數地區尚未建立核算結果定期釋出制度、與生態保護成效掛鉤的財政獎補制度等，GEP核算結果在規劃、考核、決策等方面尚未形成剛性約束，也未實作深度融合，價值實作「後半篇」文章進展緩慢。
需要進一步健全生態產品調查監測機制和價值評價機制，推動完善自然資源確權登記機制，建立生態產品資訊普查機制和生態產品動態監測機制，綜合運用現有自然資源和生態環境調查監測體系，摸清各類生態產品數量、質素等底數，對資訊數據進行分類整合，形成歸屬明確、界線清晰的生態產品目錄清單並實作動態更新。各地應根據資源環境稟賦和生態產品價值核算基礎，持續推動生態產品價值核算標準化，探索建立覆蓋全域、常態實施的生態產品總值統計制度。同時，建立生態產品價值核算結果釋出制度，適時評估各地生態保護成效和生態產品價值。
第二，聚焦價值實作路徑，進一步提升生態產品價值化、產業化、市場化水平。
在當前的價值實作路徑中，套用較為廣泛和成熟的方式主要是生態補償機制，其實質仍然是政府對於公共性生態產品的購買。而在經營性生態產品、準公共性生態產品的價值實作路徑方面，仍面臨市場主體參與不足、市場化的自然資源定價和交易機制不夠完善、生態產品的經營開發通道和方式不夠豐富等問題。
在未來的實踐中，各地在發揮政府「看得見的手」積極作用的基礎上，還需進一步拓寬市場「看不見的手」的發揮空間。一是建立科學合理的生態產品開發機制，拓展各類生態產品產業鏈和價值鏈，適度發展符合生態環保要求的生態種植養殖、數碼經濟、生態觀光康養等環境敏感型產業和生態適宜性產業，建立區域特色生態品牌，提高生態產品市場回報率，促進生態產品價值增值。二是持續推動建立健全生態資源權益交易機制，有關部門和地區應在排汙權、碳排放權、水權等生態資源權益交易相關試點探索的基礎上，進一步完善交易機制、擴大市場交易規模，持續完善資源交易平台建設，並探索建立用能權交易機制等其他生態資源權益的交易制度。
第三，加快推進數據資源共享，強化大數據和地理資訊科技的套用。
數據作為新型生產要素，已經成為數碼時代創新發展的最新聚焦點，加快數據資源共享、最佳化基礎數據庫是推動數據賦能自然資源現代化治理的前提和基礎。按照【意見】要求，建立健全生態產品價值實作機制需建立開放共享的生態產品資訊雲平台，推進區塊鏈等新技術套用，實作生態產品資訊可查詢、質素可追溯、責任可追查。
對自然資源審計而言，在數據資源匯聚共享、互聯互通的基礎上，不斷強化對大數據和地理資訊科技的套用，既有利於對生態產品的辨識、測度、核算和跟蹤，也有益於對各類數據進行相互關聯、印證和比較，更加精準地辨識生態產品價值轉化過程中的資訊數據差異，從而瞄準疑點、釘選問題、由點及面，對領導幹部自然資源資產管理和生態環境保護責任履行情況作出更加科學、客觀的審計評價。
（作者單位：馮琳，北京市審計局；劉金昊，審計署科研所）
