2024年11月16日，同濟大學與社會科學文獻出版社聯合釋出了【德國藍皮書：德國發展報告（2024）】。
2023年是德國總理朔爾茨領導下的「交通燈」聯合政府執政的第二年。俄烏沖突延宕，其次生影響越發顯現，德國經濟出現衰退，社會民生問題加劇。在歐洲安全格局惡化、世界局勢動蕩背景下，德國政府出台了其歷史上首部【國家安全戰略】，並提出「綜合安全觀」，將各項政策舉措納入地緣政治和安全考量。為此，本書分析德國戰略轉型過程中朔爾茨政府所采取的內政與外交舉措。
藍皮書主編、同濟大學德國研究中心主任鄭春榮教授介紹報告內容 供圖：同濟大學德國研究所
在政治上，「交通燈」聯合政府根據相關計劃有針對性地出台多部法律，以應對德國經濟社會發展及氣侯變化等領域的重大挑戰，成為其艱難執行第二年中的亮點。然而，「交通燈」聯合政府執政第一年中的矛盾與內鬥不僅悉數延續至第二年，而且其頻度和烈度有增無減，執政三黨在財政理念上的分歧是內部矛盾的導火索之一。
與此同時，俄烏沖突在歐洲引發了二戰後最快、規模最大的難民潮，與其他歐盟國家相比，德國又一次成為接收烏克蘭難民人數最多的歐洲國家。德國各界在烏克蘭難民的接收問題上具有廣泛共識，德國政府給予烏克蘭難民的福利與其他歐盟國家相比也最為慷慨。但德國烏克蘭難民政策仍然面臨多重挑戰。移民、難民問題也成為右翼民粹主義政黨德國選擇黨的民調支持率持續攀升的原因之一，在德國東部進一步鞏固其固有選舉優勢的同時，德國選擇黨也正在逐步打破其選民基礎的地域局限性。右翼民粹主義的「回暖」使得德國政治右轉趨向進一步凸顯。
在經濟上，2023年，德國經濟表現不佳，本地生產總值下降了0.3%。主要原因包括高通脹、能源危機、投資放緩和全球經濟環境疲軟等，其中，制造業產出出現明顯下降，整體產業呈現低迷態勢。2023年德國財政赤字為874億歐元，占本地生產總值的2.5%，比2022年有所改善，主要得益於能源價格補貼的逐步取消和稅收收入的穩步增長。2023年德國的氣侯減排數據不俗，但主要歸因於經濟不景氣。
戰略轉型一方面給德國氣侯保護和能源轉型領域帶來未來經濟發展、科技創新以及增強國家合作及國際影響力的機遇；另一方面也讓德國面臨諸多挑戰，包括氣侯與能源政策目標與環保目標產生沖突、財政預算捉襟見肘、關鍵區位因素惡化、民眾的信任動搖、地緣政治和地緣經濟造成依賴性等。朔爾茨政府在推動經濟復蘇和可持續發展方面實施了多項政策，包括控制財政赤字規模、調整稅收政策、支持中小企業、補充預算和宣布進入緊急狀態以及推動向綠色經濟轉型等。但是，這些舉措的有效性仍有待經濟數據證實。
【德國藍皮書：德國發展報告（2024）】封面
在外交上，地緣政治變局推動德國調整外交政策，日益強調陣營對峙和制度競爭。具體而言，德國針對重點領域密集出台包括【國家安全戰略】、新的【中國戰略】、【氣侯外交戰略】等在內的一系列重要的政策檔，在歐洲、印太和非洲等重點地區穩步推進各領域合作。在對法關系方面，德法之間的分歧依然無處不在，在歐洲在世界上的角色、與美國的關系、歐洲防空和民用核能等關鍵問題上，雙方依然未能達成一致。
在對美關系方面，俄烏沖突進入僵持期後，德美兩國之間圍繞援烏抗俄進行了極其深入的合作。德國主流政黨出現了空前的對美戰略一致，雙邊關系進入多年未見的蜜月期。在對華關系方面，一方面雙方在有共同利益的領域繼續合作；另一方面，德國政府在關鍵領域為「去風險」調整其政策措施，透過政治手段創造所謂公平競爭環境，並在歐盟框架內增加貿易工具降低對華依賴。但是鑒於中德價值鏈高度融合以及中國經濟的增長潛力，【中國戰略】在實踐中不會改變中德經貿合作發展的主基調。
俄烏沖突的持續甚至進一步升級，繼續給德國國內政治、經濟、社會發展帶來嚴峻挑戰，德國經濟前景依然充滿不確定性且極有可能增長停滯，但是預計通脹率和財政赤字將顯著下降，經濟有望緩慢恢復。由於德國國內經濟不振及社會矛盾增加的狀態不會迅速好轉，「交通燈」聯合政府的施政空間受到限制，聯合政府內的矛盾和內鬥仍不可避免，而風頭正勁的右翼民粹主義政黨正成為德國主流政治的嚴峻考驗，對於民眾訴求的回應能力將成為德國主流政黨能否有效遏制右翼民粹主義影響力的關鍵。
同濟大學德國研究中心副主任、伍慧萍教授發言 同濟大學德國研究中心
與此同時，俄烏沖突帶來的德國外交、安全與防務政策轉型行程將繼續推進，尤其德國將為了承擔起歐洲安全保障者的角色進一步加強防務建設，包括重新強化與法國的合作，但是，兩國在歐洲獨立防務與美國領導下的北約之間關系的問題上的根本分歧難以消弭。而且，美國2024年底的總統大選，以及德美雙方日漸高漲的經濟民族主義均可能對德美兩國關系的未來發展造成消極影響。
德國「交通燈」聯合政府正面臨著挑戰
2023年對於德國總理朔爾茨領導下的「交通燈」聯合政府而言，依然是充滿挑戰的一年。曾是歐洲經濟引擎的德國成為唯一沒有增長的發達經濟體，這引發了德國經濟繁榮模式是否走向終結的討論。雖然朔爾茨政府提出了【德國經濟區位十點計劃】,但是，由於預算資金捉襟見肘等原因，目前還未看到這些措施的顯著效果。俄烏沖突促使德國外交、安全與防務政策進行大幅轉型，在此背景下，德國也推出了其歷史上首份【國家安全戰略】。
作為從俄烏沖突中吸取的教訓，德國政府在其出台的【中國戰略】中也特別強調要減少對中國的戰略性依賴。盡管德國政府希望在國際事務上更加積極有為，但其在對外政策上依然面臨執政各黨內部份歧以及如何平衡經濟利益和價值觀的挑戰。由於聯合政府內部執政各黨之間的爭論公開化，德國民眾對朔爾茨政府的不滿不斷上升，在執政各黨在2024年6月歐洲議會選舉中遭受挫折的背景下，它們勢必會在聯合政府內更加試圖凸顯自身形象，這進一步增加了朔爾茨政府的執政難度。
德國「交通燈」執政聯盟的支持率近幾個月來一路走低 路透社
根據民調機構Infratest dimap的問卷調查，在2023年1月的時候，盡管俄烏沖突的烈度和上一年相比有所下降，但是，其仍被德國民眾視為最重要的問題。與此同時，戰爭對能源政策的影響在德國民眾心目中的重要性也變得越發突出，民調顯示，將其視為主要政治挑戰的民眾與將氣候變遷視為主要政治挑戰的民眾數量相當。排名緊隨其後的問題是價格發展趨勢、社會不平等，以及重要性再次上升的移民和難民問題。就這些問題的應對，朔爾茨總理在2024年新年賀詞中傳遞了樂觀向上的訊號，在他看來，德國並未出現人們預想中的經濟大幅衰退、價格大幅上漲、能源大幅短缺的情況，而是「通貨膨脹率下降了、薪金和養老金上漲了、天然氣儲氣罐充滿了」，其實質是強調其領導下的聯邦政府各項舉措的到位。
但是，德國民眾對此並不認同，他們對朔爾茨總理工作的滿意度在不斷下降：2024年2月中旬，民調機構「選舉研究組」(Forschungsgruppe Wahlen)的「政治晴雨表」(Politbarometer)表明，只有約29%的受訪者對朔爾茨總理的工作表示滿意，但有68%的受訪者認為他作為總理的工作不盡如人意；在2023年8月的調查中，將其工作評為「差」的受訪者首次占到了多數。由此可見，德國朔爾茨政府的執政業績未能被德國民眾感知到，這勢必影響聯合執政三黨，即社民黨、綠黨和自民黨在民眾中的支持率。各黨為扭轉低迷的支持率，紛紛選擇在執政聯盟中凸顯自身形象，這使聯合政府內部在內政外交上的妥協變得更為艱難，由此，進一步暴露了政府內部的不團結，並繼而更多地將一個內部爭吵不休的聯合政府暴露在民眾面前。
（參見【德國藍皮書：德國發展報告（2024）】，P1~3，社會科學文獻出版社，2024年11月）
德國正在調整外交政策來應對地緣政治格局的改變
近年來，德國政府重新評估內外形勢變化，進入外交與安全政策的調整轉型期。2023年，國際秩序加速演變，地緣政治博弈日漸激烈，歐洲地區格局持續動蕩，俄烏沖突從根本上改變了歐洲安全格局。面對冷戰結束以來最不穩定的外部環境，德國加快推進外交政策的調整與轉型行程，出台包括【國家安全戰略】、新的【中國戰略】、【氣候外交戰略】等在內的一系列政策檔，加強針對歐洲、印太、非洲等重點地區的對外合作。
綜觀2023年的德國外交動態和基本走向，可以看出，德國已經著手實質性地推動外交政策的轉型，而不是僅僅停留在戰略構想或者意願層面。德國外交不斷適應新的地緣政治現實，逐步出台戰略檔，調整全球範圍內的重點地區，並從軍事、能源、氣候等各個具體領域穩步發展全球夥伴關系，在這一過程中，德國外交日益從價值觀外交轉向價值觀與現實利益並重的外交，謀求在價值觀與利益導向之間的平衡。
與此同時，也應當看到，德國外交政策在二戰後長期保持連續性，當前雖然開啟了轉型行程，但仍舊表現出某種路徑依賴性，尤其是在軍事安全政策上，德國仍舊在對歐美關系的路徑依賴與發展歐洲戰略自主之間踟躕不前，德國仍舊嚴重依賴北約這一美國主導下的軍事聯盟，其首先希望加強北約框架下的歐洲支柱，對於一段時間以來討論的歐洲獨立防務，德國未能與法國齊心協力，透過法德軸心推動歐洲防務一體化建設。而在對華政策上，德國也陷入了三重定位的迷思，既堅持強調不脫鉤以及在經貿和氣候保護等領域發展對華關系的必要性，同時又在「去風險」和多元化策略的指導下在各個領域逐步減少與中國的交往與聯系。在「時代轉折」的挑戰和壓力下，德國外交政策的轉型仍舊表現出矛盾特征，是一個緩慢而漸進的過程。
（參見【德國藍皮書：德國發展報告（2024）】，P72，P88，社會科學文獻出版社，2024年11月）
德國的氣候與能源政策將受到更多的不確定性影響
2023年，德國在氣候與能源政策方面取得了較為明顯的進展，尤其是在建築領域。在這一年中氣候與能源政策還遇到一些新挑戰，其中一些挑戰與建築領域密切相關。圍繞【建築能源法】展開的激烈爭論讓民眾對氣候政策措施的實際執行和社會平衡的信任度產生明顯的疑慮和動搖，進而導致「交通燈」聯合政府面臨較大政治壓力，壓力不僅來自執政聯盟內部，而且還來自反對黨和選民。
聯邦憲法法院對氣候與轉型基金作出的裁決也對氣候保護和能源轉型領域的必要投資和融資造成了額外的客觀壓力。在目前的預算情況下，資金問題直接關系氣候行動計劃措施的實施。電力、供熱和氫能網絡擴建的大量投資需求將使現有的融資計劃達到極限，而這個問題非常緊迫，因為德國政府目前制定的措施與2030年的氣候目標之間還有很大的差距。
2023年，在對外氣候與能源政策領域，德國政府邁出了重要一步。聯邦政府的首部【氣候外交戰略】是進一步鞏固整體外交政策指導原則的重要機會。它有助於德國與全球夥伴進行有效的國際溝通，並參與多邊行程，也為在國內開展雄心勃勃的氣候保護工作增強了動力。
2021年11月24日，德國社民黨（紅）、綠黨（綠）和自民黨（黃）公布了三黨達成的聯合組閣協定 澎湃影像
2024年是德國和歐洲的超級選舉年。大量的選舉和進一步緊張的地緣政治局勢可能吸引對氣候和能源議題的政治關註。根據6月9日的歐洲議會選舉結果，9月薩克森州、圖林根州和勃蘭登堡州三個東部聯邦州的州議會選舉結果可以看到，德國選擇黨的選票大幅增加、政治影響力進一步增強，它否認氣候變遷的立場將給建制派政黨推行既定氣候與能源政策增加阻力。未來地緣政治局勢也依然緊張。中東沖突升級可能會在短期內導致油價上漲。共和黨總統候選人特朗普年底在美國大選中獲勝，可能會給新一屆歐盟委員會的啟動蒙上陰影，並迫使德國在俄烏沖突中承擔新的、代價高昂的責任。可以預見，未來德國氣候與能源政策將更加受國家、歐洲和全球層面的經濟和政治發展的不確定性影響。對於德國政府而言，最重要的是，要迅速加強交通運輸和建築部門的工具組合。在工業領域，必須掀起一股投資熱潮，以確保工業區位並實作脫碳目標。
2024年伊始，德國制定有效的氣候與能源政策框架條件顯得困難重重。然而，現實的氣候變遷以及已經發生改變的國際能源產業框架條件又迫切需要德國在實作氣候中和的道路上取得進一步進展。並且，有效的氣候和能源政策對於確保德國工業區位和經濟的能源供應比以往任何時候都更加重要。德國政府在氣候與能源政策領域需應對挑戰的壓力可能將明顯大於其獲得的機遇。
（參見【德國藍皮書：德國發展報告（2024）】，P217~218，社會科學文獻出版社，2024年11月）
中德經貿合作繼續發展的主基調不會改變
雖然國家安全和地緣政治因素對中德雙邊經貿關系的負面影響逐漸加大，但在雙邊經貿合作十分深入的情況下，經濟上的「去風險」，以及為合作設定過多的人為障礙，將對雙方人民的福祉造成巨大損失，不符合德國經濟界的利益。中德經貿結構互補性強，這是兩國經貿關系發展的基礎。近年來中德雙邊貿易和投資競爭性提高，但是這並沒有根本改變中德之間以互補性為主的經貿關系格局，兩國互為對方重要的供應商、生產商和消費市場，價值鏈高度融合、相互依賴，構成了兩國間不斷擴大的共同利益網絡。2023年大眾、寶馬、奔馳在華銷量分別占各自全球總銷量的35%、32%、30%，中國依舊保持德國三大車企全球最大單一市場的地位。
從德國內部看，經濟不振的現實限制德國對外經濟的政策空間，經濟發展與公共安全之間的矛盾凸顯。2023年德國本地生產總值下滑0.3%，是主要工業國家中唯一出現萎縮的經濟體。在貨幣政策方面，2022年以來歐洲中央銀行連續十次加息雖然遏制了德國通脹上漲勢頭，但2023年德國通脹率依然達到5.9%。同時高利率又限制了宏觀經濟復蘇。在財政政策方面，德國聯邦政府當前面臨巨大的財政壓力。2023年11月，德國聯邦憲法法院裁定，聯合政府不得將防疫基金中的600億歐元轉到氣候與保護基金中。這筆錢原本計劃用來改建老舊供暖器材、補貼上漲的電價，以推動德國政府的氣候保護戰略。「交通燈」聯合政府內部對財政政策的不同看法使得財政缺口成為棘手問題：自民黨堅持必須嚴守財政紀律；綠黨不惜大幅增加財政開支以實作綠色環保目標。2024年1月，德國政府透過2024年財政預算，「債務剎車」機制重新恢復，德國聯邦政府財政空間將進一步縮小。
鑒於中國在制造業領域的供應鏈優勢，推行「去風險」，德企轉移生產區位，以非最優方式分配資源，將給德國企業帶來極高成本。正如德國經濟部長哈貝克自己所言：「我們是否準備好承擔這一代價?」如果沒有政府財政支持，這一成本必將傳導到德國民眾身上。總體上，鑒於德國當前的經濟狀況，聯邦政府並沒有足夠的財政空間彌補因放棄中國的市場機遇而給德國企業造成的損失。當然，在華德國企業將在環境變化的壓力下對其國際戰略進行一定的調整，但是大多數企業將采取「中國+」的策略，不會徹底放棄它們多年來在中國建立的經營生態。因此，雖然德國政府的「去風險」政策會對中德經貿合作產生一定的不利影響，但總體上中德經貿合作依然有廣會闊空間。
（參見【德國藍皮書：德國發展報告（2024）】，P295~296，社會科學文獻出版社，2024年11月）
