美國貿易政策的變化，無論是推崇自由貿易還是舉起保護主義大棒，本質上都是要奠定或維護美國的世界經濟霸主地位，並確保在其主導的不平等的國際經濟秩序下實作美國資本利益最大化
美國的一系列貿易保護舉措和歧視性貿易行為，本質上是要把發展中國家和競爭對手長期壓制在全球價值鏈低端
美國實施貿易保護主義政策的目的，是「改變貿易」而非「擴大貿易」——使國際貿易體系和規則朝著對其有利的方向改變，阻礙國際分工格局朝著公平合理的方向調整
文 | 李玉梅 陳筱瑜
縱觀美國貿易政策演變史，自由主義和保護主義交替並存，並呈現出階段性搖擺和策略性調整，根本原因在於美國在國際格局中地位的變化。如今，美國祭出貿易保護主義大旗，無疑是為了維護其已被削弱的經濟霸權和美西方構建的不平等的國際經濟秩序。這種逆全球化舉措，必然損人不利己。
確保美國資本利益最大化
美國建國初期經濟實力較弱，為了抵禦英國商品對美國的沖擊，1791年美國首任財政部長咸美頓向國會送出了【關於制造業問題的報告】，提出實施保護性關稅政策，以保障新興的制造業發展壯大。對戰略產業征收保護性關稅、透過政府采購保護國內市場、補貼基礎設施建設等政策，一直延續到林肯執政時期。
第二次工業革命後，美國經濟強勢崛起，開始主張自由貿易以拓展國際市場。二戰後，美國確立了世界工業霸主地位並成為全球第一大貿易順差國，為進一步開拓國際市場，美國透過降低關稅等貿易壁壘來推動貿易自由化行程，並主導建立起全球經濟貿易活動的規則體系。
上世紀50~70年代，日本、西歐透過大規模承接自美國轉移的鋼鐵、紡織等勞動密集型產業和利用來自美國的投資，完成了戰後重建，實作了工業化，成為新的「世界工廠」。日本和西歐的崛起沖擊了美國在世界經濟中的主導地位，美國由貿易順差國轉變為貿易逆差國且隨著時間的推移貿易逆差逐漸擴大。為了遏制日本和西歐的發展，削弱其出口競爭力，維護本國產業在全球的領先地位，美國的貿易政策再次朝保護主義和單邊主義轉向。1974年，美國出台【1974年貿易法】，其中的「301條款」允許美國政府對損害美國貿易利益和商業利益的外國政府的「不合理、不公平貿易行為」發起調查並實施單邊制裁。上世紀80年代，反傾銷訴訟、反補貼調查、進口配額等非關稅壁壘成為美國貿易保護主義的普遍措施。這些措施升級了美國與歐洲在鋼鐵、農產品領域的貿易摩擦，導致美對日貿易摩擦從紡織服裝、鋼鐵等傳統產業蔓延至家電、汽車、半導體、電信等朝陽產業，美國還要求日本自願限制出口。與此同時，美國在關貿總協定（GATT）框架下實施的全球範圍單邊貿易制裁頻次也日益增多。
上世紀90年代，隨著蘇聯解體，冷戰結束，世界格局出現了「一超獨霸」局面。為了確立「單極世界」下的國際經濟秩序，保障美國財閥利益和資本的全球擴張，美國開始積極推動自由貿易與全球化：透過簽署區域貿易協定，促進了美國商品、服務在全球市場的自由流動；透過支持多邊機制加強全球經濟合作，為壟斷資本開拓全球市場提供了制度保障。這一過程中，生產、貿易、投資、金融的全球化得以快速發展。
2008年國際金融危機爆發後，美國制造業外移導致的國內產業「空心化」和產業競爭力下滑等問題日益凸顯，反全球化傾向隨之興起。
特朗普第一次入主白宮後提出「美國優先」口號，美國貿易政策迅速轉向保護主義和單邊主義，並著力推行打壓競爭對手、扶持美國高技術制造業發展的產業政策。一方面，美國升級了關稅保護，針對競爭對手的所謂「不公平貿易行為」主動挑起貿易摩擦。另一方面，美國繞開多邊框架，透過雙邊談判來解決貿易問題——憑借美國在一對一談判中的強勢地位來確立更有利於自身的貿易規則。比如，美國以不符合自身利益為由，結束跨太平洋夥伴關系協定（TPP），重簽了北美自由貿易協定（NAFTA）。
拜登上台後，基本延續了特朗普時期的關稅政策，又進一步泛化「國家安全」概念，圍繞關鍵技術、供應鏈安全和國內產業復興，形成系統、廣泛、持久的貿易保護政策框架。在關稅保護上，拜登政府並沒有取消特朗普時期在關鍵產品上征收的關稅。在多邊貿易體系上，盡管拜登政府承諾采取更多的多邊主義和國際合作措施，但美國更加傾向於加強與其盟友的合作，所構建的貿易「朋友圈」具有鮮明的「排他性」，貿易自由化行程不進反退。同時，以「國家安全」為由進行的貿易幹預頻率增加，「國家安全」的範圍逐漸蔓延至技術安全、供應鏈安全、數碼安全、氣候安全等多個領域。
回顧美國貿易政策的歷史不難發現，其周期性調適的根本目的是服務於美國資本的利益——「達則自由主義，窮則保護主義」。美國產業國際競爭力上升時，為了占領世界市場、攫取巨額利潤，便主張自由貿易；其競爭力衰弱時，為了維護美國資本的既得利益、阻止他國資本獲得市場份額，就實施保護主義。美國貿易政策的變化，無論是推崇自由貿易還是舉起保護主義大棒，本質上都是要奠定或維護美國的世界經濟霸主地位，並確保在其主導的不平等的國際經濟秩序下實作美國資本利益最大化。
在墨西哥首都墨西哥城，農民準備參加遊行活動，反對北美自貿協定（資料照片） 新華社 / 法新
防堵與死守
如今美國的貿易保護手段可以概括為「兩頭堵」：一方面，防堵發展中國家的傳統產業和新興產業走向全球，限制其獲得新市場、構建新規則，以保障美國的經濟霸權得以延續；另一方面，死守已開發國家集團在高科技領域積累的優勢，限制高新技術、知識、資金向後發國家流動，遏制其透過國際貿易或自身創新實作產業升級，以保障美西方長久占據價值鏈高端地位。
為了限制發展中國家尤其是競爭對手的工業制成品利用成本優勢和技術優勢獲得更大市場，保障美國產品的市場占有率，美國主要采取了三種防堵手段。
一是提高關稅和非關稅壁壘，限制發展中國家商品進口。例如，2018年以來，美國對中國輸美商品加征多輪關稅以「保護美國制造業」，給兩國經濟造成了不利影響。聯合國貿發會議（UNCTAD）的研究報告顯示，中美貿易摩擦升級給中國造成了損失，也導致了美國消費價格的上漲。再如，2018年3月，時任美國總統特朗普根據美國【1962年貿易擴充套件法】第232條款，以維護國家安全為由對進口鋼鐵和鋁產品分別加征25%和10%的關稅。這一決定不僅導致多國向世貿組織提起申訴，美國主要貿易夥伴也紛紛出台報復措施。美國主動挑起爭端實屬損人不利己。
二是幹預國際貿易流向，構建「排他性」特征明顯的供應鏈體系。為減少對中國進口商品的依賴，美國先是逐步將布局在海外尤其是中國的中低端制造業轉移至臨近美國的加拿大和墨西哥，以實作制造業的「近岸生產」，後又將「近岸外包」升級為「友岸外包」，即戰略產業供應鏈的轉移不再局限於鄰近國家，而是進一步擴充套件至「值得信賴」且「價值觀一致」的盟友國家。這一舉措的實質是，重新布局東西半球經貿網絡，解構中國深度參與的國際貿易體系，構建以美國為中心的供應鏈同盟體系。
三是制定高標準貿易規則，慫恿印太市場與中國「脫鉤」。「印太經濟框架」（IPEF）下達成的「供應鏈」「清潔經濟」「公平經濟」等支柱協定，將知識產權保護、勞工標準、跨境數據流動、環境保護等條款納入多邊貿易協定，旨在透過制度化的美式標準「提升全球貿易的質素和公平性」。但這些標準的制定忽略了IPEF成員國的發展差異，為發展中國家進入全球市場設定了更高的門檻。比如，美國戰略與國際問題研究中心的一項調查顯示，不少東盟國家擔心美國在框架中的「索取」遠多於「付出」，質疑框架是為實作美國自身利益的政治操弄，而不是真心實意的經濟合作倡議。
美國為了維護自身關鍵技術的領先優勢和價值鏈的高端地位，阻止競爭對手透過技術進步實作產業升級和經濟結構最佳化，其「低端釘選」和「高端遏制」的手法可謂層出不窮。
貿易方面，美國對關鍵技術領域的核心產品實施了嚴格的出口管制。一方面，透過頻繁使用「實體清單」並加長包括「實體清單」在內的各種出口管制清單的長度，嚴控受【美國出口管制條例】（EAR）管制的產品出口至其他國家，以實作對其產業升級的「技術規鎖」。比如，2023年10月，美國商務部工業與安全域（BIS）釋出【先進計算芯片更新規則】和【半導體制造物項更新規則】，全面升級了對華半導體行業的出口管制規則。另一方面，美國透過【瓦森納協定】聯合盟國對中國進行多邊出口管制，來維護其在技術上的比較優勢。
美國的貿易政策，自始至終貫徹的是「美國優先」準則，維護的是自身的經濟領先地位和不平等的國際經濟貿易秩序。如今美國的一系列貿易保護舉措和歧視性貿易行為，本質上是要把發展中國家和競爭對手長期壓制在全球價值鏈低端。
破壞與反噬
展望未來，在美國綜合國力持續下滑的背景下，其貿易政策可能繼續朝著保護主義方向蔓延。一是現有的關稅政策可能進一步強化和升級，同時綠色壁壘、技術壁壘等非關稅壁壘也將被廣泛運用；二是美國為保持高科技領域的領先地位，其貿易政策與安全議程相結合的趨勢不會改變，以人工智能、半導體、新型材料為代表的戰略性及具備國家安全內容的行業依然會是美國政府關註的重點；三是構建以美國為主導的、「排他性」色彩強烈的單邊貿易體制的做法不會輕易改變。
世界第一大經濟體強化貿易保護主義，將給包括美國在內的全世界的利益帶來嚴重損害。
首先，會沖擊世界經濟的發展。「脫鉤斷鏈」提高了全球供應鏈的交易成本和生產難度，增加了供給端的不確定性。為應對這些不確定性，全球供應鏈體系不再僅僅以效率為導向，而是更加傾向於以安全為導向，這大大降低了供應鏈的效率。「築墻設壘」抑制了全球生產要素的自由流動和資源的高效配置，不僅破壞了基於比較優勢形成的國際分工格局，也沖擊了基於規則的多邊貿易體制，使國際經貿競爭陷入「零和」博弈。
其次，會增加發展中國家經濟進步的難度。自由貿易在促進發展中國家經濟快速增長方面發揮了重要角色，發展中國家有望扮演後發優勢，將出口作為推動經濟增長的重要引擎，而美國的關稅壁壘、進口配額、反傾銷等措施，直接減少了發展中國家進入已開發國家市場的機會。限制對發展中國家的知識溢位、技術轉移，則是要將其壓制在產業鏈價值鏈低端，使其難以實作向高附加值產業轉型升級，最終目的是淪陷其工業現代化的希望。
再次，會削弱已開發國家的經濟效率。美國的貿易保護希望起到減少進口競爭、保護本土企業、刺激國內生產和促進就業的作用，並在一定程度上實作供應鏈「去風險」，但卻拉高了美國消費者的生活成本、投資者的生產成本；阻礙技術交流合作不僅增加了美國的研發成本，遲滯了其技術進步的腳步，也惡化了美國企業的國際生存發展環境。在推動供應鏈本土化、區域化的過程中，美國迫使其他已開發國家調整供應鏈，也會導致其生產成本上升和市場份額減少，削弱其在全球市場的競爭力。
美國實施貿易保護主義政策的目的，是「改變貿易」而非「擴大貿易」——使國際貿易體系和規則朝著對其有利的方向改變，阻礙國際分工格局朝著公平合理的方向調整。美國的貿易保護主義，從未著眼於全球經濟復蘇和各國互利共贏，這是其飽受詬病的根本原因。
對發展中國家來說，不符合國際法的單邊、懲罰性和歧視性的保護主義措施是不可接受的。全球南方呼喚自由包容的貿易體系。 （作者李玉梅為對外經濟貿易大學教授；陳筱瑜為對外經濟貿易大學博士生）■
