·【上海市市容环境卫生管理条例】修改后，大多数沿街市场主体（个体商户和摊贩）认为目前的设摊监管方式 「负担重」「难上加难」「更严了」，而无序设摊相比之下「负担轻」。
·2001年法规出台后，上海的设摊管理实践从「大分区」到「小分类」，从「区」到「点」，管理的颗粒度、细致程度逐渐变高，设摊也逐渐注重「品质化」；2022年新修订的【上海市容条例】出台后，法规与设摊管理实践趋向一致。
·「无序」设摊如果「不扰民」，被市民认为具有「方便日常生活」等优点，且有其嵌入市场、社会秩序的一面,不应简单从市容管理角度判其「无序」。
·全球不同城市在许可发放、申请、处罚，以及政府-社区-商户互动方式上多有不同，引入市场调控、社会组织社区参与和政府补贴激励，多了一些「自下而上」的反馈和「上下互动」的尝试，也可帮助降低管理成本。
热闹的街市，鳞次栉比的店铺，不时出现的摊位，是城市活力、烟火气的表现。
设摊为城市带来活力，也事关民生、就业，可为企业、商户释放更多经营空间；同时，设摊是市场主体商业行为向公共空间的延伸和占用，可能造成道路拥堵、空气污染和消防隐患风险，影响邻近社区居民对公共空间的使用。所以，在全球各国城市，设摊需要接受程度不一的规制和管理。
在上海的设摊管理中，设摊包括几种情形：有门店的设摊，指的是超出门窗和外墙经营，其中不超出经营主体建筑红线的被称为外摆（位）；无门店的「有序」设摊，指的是政府规划网红集市/夜市、分时步行街、早餐车、菜场等地出现的固定摆摊；而无门店的「流动」设摊，又被称为「无序」摆摊，指的是没有在合法、政府指定位置摆摊。上海设摊监管嵌入在上海作为「具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市」的精细化市容管理体系中。商户、摊贩等市场主体对既有的设摊管理有何反应和感受？上海的设摊监管模式有何特点，与市场主体需求之间是否存在张力？而其他城市如何监管、组织设摊行为，确保市场和政府的合理边界？
本文呈现了2024年4月至7月调研了上海沿街商户、固定和流动摊贩等市场主体对设摊监管的感受，访谈了上海市绿化与市容管理局市容处，分析上海设摊监管的政策逻辑，最后对比纽约、哥本哈根、都柏林、中国台湾等城市的设摊监管措施，以求为改善设摊监管和街市营商环境提供借鉴。
商户视角：现象和问题
2022年12月起，新版【上海市市容环境卫生管理条例】（以下简称「上海市容条例」）不再全面禁止设摊，而是允许在「划定」区域的「有序」设摊，将除此以外的设摊视为「无序」设摊，并施以处罚。在此监管背景下，部分街市商户存在以下困惑或困难：
（1）大多数沿街个体商户不能「店外经营」，商户感到「难上加难」
当前的经济环境下，小本生意愈加难做，现在似乎因设摊监管「难上加难」。把商品摆到门店外销售，是沿街商户公认「有效」的增收手段。澎湃研究所研究员了解到，一水果店原本三四天卖完的货品外摆「一两天就能卖完」，月销售额会提高30%；一餐饮店增加30%的外摆座位，月营业额提高50%，个别月份甚至还能翻倍。
但目前，除了政府支持打造的「商圈」地段商户和连锁商户之外，绝大多数地段、个体工商户的店外经营，都被责令改正，甚至被罚款、没收物品，没有「合法」设摊的渠道。
2024年3至6月澎湃研究所研究员采访的8家上海沿街商户，基本都会提到「回本难」。一水果店商户表示，目前因为房租太高而压力很大，「每天营业额达到1000元」才能「回本」，但「很少能达到这个营业额」，同时房租「也在上涨」。他准备「再等一两个月看看情况」「不行就回老家」。
（2）商户因卸货等「正常」经营需求被罚，感到「不合理」
「背街」沿街商户只能在店门前完成「卸货」，但一旦车辆在公共空间停留超过15分钟，就会招致催促甚至罚款。一水果店商户说这类罚款「一个月有三四次」，但这是正常卸货，「不可能再快了」。另外，一二楼商户由于不属于一楼的合法外摆点位，其卸货也常被城管执法人员以「再不走就罚款」为由催促。一盆栽店商户售卖的植物必须「晒太阳才能活」，年底一次性被罚400元，并被执法者建议「换商品品类」。该商户表示，该建议「不切实际」，因为「整条街上只有一家盆栽店」。该商户也不想搬走，因为会「损失老顾客」。这些正常经营相关的需求被罚，让受访商户普遍感到监管有些「不合理」。
（3）「容许不罚」时长变短，电子监控推广，商户感到「更严了」
澎湃研究所研究员了解，某些街道城管会在「上面来检查」时提前提醒商户收回外摆商品，在「节假日」和「下班后」等时段容许不罚，并存在巡查频次、罚款金额等方面的微小「弹性」。这种情况正在由于电子监控的定制化、精准化而变少。
商户普遍感到监管「更严了」。一嘉定杂货店个体户说，2023年6月之后，上海嘉定等区安装的监控设备会「自动抓拍」超出门窗和外墙30厘米、摆放超过15-30分钟后的图片作为证据，并电子播报「严禁外摆」，声音「在街对面都能听见」。如果一直未改正，则城管会来现场进行劝告，拒不改正则开罚单，商户要去所属执法局缴纳罚款。一距离电子监控6米的水果店商户被罚频次最多，「一个月要去执法局几次」。
（4）「合法」摊位单月收益高但不稳定（高风险），摊贩感到「负担重」
收益高但不稳定，成本也不低，摊主承担高风险。和有一批老顾客的门店不同，设摊区的生意「时好时坏」。松江某夜市摊贩表示，上个月「生意火」，这个月的营业额「明显下降很多」。研究员观察到，该夜市转租率高，大约四成的摊位贴着「转租」信息，且出现二、三和四房东。摊位似乎成了第三方物业和若干房东的投资产品，但升值还是亏本，暂未可知。
「合法」摊位租金的市场价在0-1万元不等，例如，不到一平方米的摊位，具有代表性的松江泗泾夜市目前月租金最高超过10000元，静安彭浦新村夜市约4000元，而浦东周浦夜市1000元。开放区内定价有些许梯度，比如周浦夜市靠近出口的月租金为200元，是最高定价的20%。
「不确定性」让摊贩承受高风险，感到「负担重」。
（5）「无序」流动摊贩收益低但成本低，摊贩感到「负担轻」
受访流动摊贩认为，「有序」的设摊开放区的摊位「没人去」，不如「去人多的地方做生意」。因为没有摊位、房租的租金成本，流动摊贩的生意更灵活、自由，不用担心亏本，可以根据自己需求选择做生意的方式，例如，一受访摊贩通过交通工具活动扩大范围来增加收入，如遇城管驱赶就去「另一个点位」；另一受访的手工艺品摊贩认为，虽然在自家附近摆摊只能「赚点买菜钱」，但「时间自由」「和兴趣爱好相结合」。受访摊贩常被驱赶、收入更少，但因为没有高租金的压力，负担不大。
总的来说，「有序」设摊面临较大的亏本风险和生存压力，而「无序」设摊虽然收入较少，但是成本低且形式灵活，整体压力更小，这也许是「无序」设摊屡禁不止的原因。
市场主体的感受很大程度上与监管是否顺应市场需求和逻辑有关。那么，设摊监管逻辑是如何形成的呢？
监管视角：「自上而下」管控体系的形成
法规文本上，现行国家级行政法规【城市市容和环境卫生管理条例】（以下简称「市容条例」）第十四条规定，除非建设等特殊需要，且须取得城市人民政府市容环境卫生行政主管部门同意，「任何单位和个人都不得在街道两侧和公共场地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他设施」，但该条款并未明确「街道两侧」「公共场地」所指代内容。2001年上海地方性法规出台时，将其具体定义为「门窗外墙线以外的区域」，并规定「本市道路两侧和广场周围建筑物、构筑物内的经营者不得超出门窗和外墙设摊经营」。不过，本世纪初的实际管理却未完全按此执行，而是延续了上世纪七十年代至本世纪初「还路于民」同时「恢复道路的交通功能」的设摊治理目标。
2001年法规出台后，上海的设摊管理实践从「大分区」到「小分类」，从「区」到「点」，管理的颗粒度、细致程度逐渐变高，设摊也逐渐注重「品质化」。
2006年，为迎接上海世博会的举办，上海提出「严禁区」「严控区」「控制区」三大分区，对不同区域的设摊行为采取差异管理措施。不过，在世博会后数量大幅反弹；2014年出台的综合治理政策提供了设摊严禁区名单、细化了整治保障措施和管理规范：「在严禁区禁止设摊，严控区禁设临时销售点（管控点）、有序设置小型修理摊、在控制区设置合规的摊贩临时集中疏导点。」同时，2021年至2023年，因商务委推行三年早餐工程，「流动餐车」等组织化设摊开始出现在严禁区。「无序」设摊治理举措逐渐固化。
2022年7月，新修订的【上海市容条例】第二十一条将原来的「不得」现改为「不得擅自」，「合理平衡」了禁止范围，法规与设摊管理实践趋向一致。
在此基础上，2023年6月【关于进一步规范设摊经营活动的指导意见（试行）】（以下简称【指导意见】）发布，规定各区政府可以「划定一定的设摊开放区」，在疏导点、管控点之外新增「特色点」，截至2023年11月划定特色点234个。上海绿容局市容处相关负责人解释，特色点的设置是为了「满足市民呼声较多的新型消费需求」，「比‘摆地摊’品质更高、水平更高」。
从规模数量和构成角度来看，上海绿容局市容处相关负责人认为监管政策取得了积极效果：「第三方测评机构统计的‘无序’设摊从4万多个降低到7000多个，特色点所占开放区比例有所增加。」
可以看出，设摊监管实践和法规逐渐精细化、严格化、品质化，且基本为自上而下的管控模式。其显现的特征似乎能解释前述市场主体的感受。
特征一：第三方企业才能申请「开放区」，个体商户缺席合法设摊「白名单」
上海城管执法局的「摊」服务地图数据显示的16个区合法合规的设摊点中，外摆的基本都是如星巴克等品牌连锁商户，集市/夜市都由第三方物业机构进行管理。例如，杨浦区大学路摊位由瑞安地产集团下属物业公司负责日常管理，浦东新区周浦夜市摊位由上海宗保保安服务有限公司下属公司管理。这与设摊开放区的申请流程有关。市绿容局市容处负责人证实，各街镇部门「一般只接收由第三方服务企业提出的设摊开放区申请」。也就是说，除了在政府打造商圈内的一小部分商户，绝大部分沿街个体工商户的外摆行为，都是「跨门经营」「无序设摊」。
对此，【上海市容条例】第二十一条规定的处罚是「可以处一百元以上一千元以下罚款」并「暂扣经营物品和相关工具」。
特征二：街道政府负责设摊开放区的划定及管理，开放区数量少
【关于规范和服务保障新时期设摊经营活动的实施意见】规定划定的方案需要「结合属地实际」「综合各相关方意见建议」，规定由「街镇综合执法机构」负责设摊区的划定和调整、审核、日常监督和责任主体的确认等职责；而区绿容局负责牵头11部门「联审」街道「划定」方案，进行监管指导。
规范设摊涉及方方面面如环卫、保洁、电力保障、安全服务、物业管理、城管执法、社会治安等，街镇的执法压力大、管理成本高，投入产出不成正比。这导致街道镇日常管理需要尽量减少设摊开放区数量，并将日常管理「外包」给第三方企业。
特征三：第三方管理公司是设摊开放区的运营主体，摊位费成本高
上海城管执法局的「摊」服务地图上16个区合法合规特色点，基本由第三方公司运营、管理。专业、规范的管理需要雇佣清洁、垃圾收运人员，存在实际的摊位管理成本投入，一定程度抬高了设摊成本。这导致实际的管理成本需要摊贩分担，出现前述「摊位费高」的现象，不过也确实改善了市民的夜市体验。研究员观察到，在松江泗泾夜市所在的商业广场内地面清洁、垃圾储运遵守规范，环境整洁程度确实比早年更佳。
2024年6月中旬工作日下午，松江泗泾夜市的管理人员正在用洒水车冲击水龙头清洁地面。本文图片若无说明均来自澎湃研究所研究员吕正音。
特征四：严控区人流量大，但是只能设置特色点（外摆/夜市/集市），不能设置疏导点、管控点，导致部分摊贩转为「流动」
【关于进一步规范新时期设摊经营活动的指导意见（试行）】规定，特色点是以新型业态为主，符合城市高品质要求，品牌化、主题化、特色化的集市、夜市、外摆位、限时步行街等点位；疏导点是以服务基本民生为主，采取入场入室经营的点位；管控点是以销售自产农副产品为主，利用闲置空间经营的点位。
特色点可以设置在除了严禁区以外的严控区和控制区，覆盖范围最广；而服务基本以民生为主，且必须入场入市的疏导点只能设置在控制区，不能去严控区，即【上海市主要道路（河道）和景观区域范围界定】规定的170条主要道路、90个主要河道两岸以及衡复历史风貌区、静安寺地区等60个主要景观区。设摊开放区点位避开了人流量大的场所，导致了前述部分摊贩因为「没人去」而不愿去疏导点、特色点摆摊的现象。
部分【上海市主要道路（河道）和景观区域范围界定】中的主要景观区名单。来源：https://lhsr.sh.gov.cn/srgl/20220617/cf46474f-4259-4087-ada5-105e2ec94971.html
特征五：引入数字化、高科技手段，基层互动 「弹性」变少
为了降低人工巡查、设摊清扫等管理成本，上海市政府从2023年1月开始以固定电子技术监控设备、流动智能街巡车等高科技手段相结合进行「非现场执法」。据2023年1月正式实施的【上海市城管执法部门非现场执法工作规定】，「非现场执法」是指城管执法部门通过技术监控设备、视音频记录设备等收集、固定违法事实，依法对当事人实施行政处罚的执法方式。
「无序」设摊有市场、社会需求
自上而下的管控模式下，如果要控制管理投入的成本，自然会导致设摊开放区许可有限、摊位费用高，以及简单化、「一刀切」的监管方式，并缺少市场社会（企业商户）的需求表达、实现的渠道。这造成了设摊监管和市场主体需求之间的矛盾，客观上促使沿街商户和摊贩转向「无序」设摊（跨门\占道经营、流动摆摊）。
数据显示，2023年1至4月，上海市城管执法系统共依法查处乱设摊案件约占五分之一，市民对乱设摊的投诉较多。但另一方面，市民对流动摊位的观感不只有「抱怨」，有时反而「支持」和「需要」。
流动到居民身边的摊贩，给消费者提供了更丰富、灵活、便利的选择。对于特定商品，流动摊贩的商品比门店性价比更高，所售物价低20%左右。特别是应季、应景的商品，更受欢迎。研究员观察到，静安区威海路没有售制凉皮的餐饮门店，春夏时节会定时定点出现一卖凉皮的流动摊贩，两三个小时内能卖掉十几碗凉皮，生意不错。另一在小区门口卖花的摊贩，产品和街上另一家鲜花门店区别并不大，但价格便宜些，也有顾客光顾。
一受访市民表示，只要不影响正常生活及交通，或带来太大安全风险，他并不介意摊贩对人行道的「适度」占用，反而很支持。他每天通勤时间紧，无法特意去某个区域买东西，街边摊贩所售食品让他「回去不用做饭」。
2024年6月中旬工作日晚上，一位在人行道上卖凉皮的街头流动摊贩和买凉皮的顾客。以下图片若无说明均由澎湃研究所研究员吕正音摄
对于食品安全等证件的缺失，市民似乎顾虑也不大。另一受访市民表示，「买一次就大概知道是否有问题了，试错成本低」，「如果是天天来的流动摊贩，有问题也能找到人」。他认为摊贩所售商品实际「不比店里的差」甚至「更好」。
除了便利生活，流动摊贩在社区还会因「熟客」建立信任互助关系。一受访摊贩表示他会借用社区居民的冰箱存放商品；也会帮居民带些想要的商品，甚至有流动摊贩发展帮居民搬运物品等其他业务。
综上所述，「无序」设摊有其嵌入市场、社会秩序的一面，不应简单从市容管理角度判其「无序」。如何「不断完善」设摊开放区的「划定」来顺应市场、居民消费者的多样需求，可以看看其他城市的做法。
国外城市案例：多方互动「产生」设摊区域
对设摊、外摆的治理目标应是城市商业活力、生活便利和公共空间使用的平衡，而非对城市景观统一、有序的简单追求。一般来说，城市政府颁发许可，以许可发放数量、费用及许可地段和时段来引导「设摊」，以罚款金额、没收超线摆放物品作为处罚来控制「设摊」。不过，全球不同城市在许可发放、申请、处罚，以及政府-社区-商户互动方式上多有不同。
纽约：不分地段、外摆收费，以及商铺所在社区有投票否决权
纽约在设摊许可授权范围上有更高的宽容度。
2024年3月起纽约实施的「户外就餐计划」(Dining Out NYC)不划定有限的「合法」设摊范围，允许符合空间条件的商户申请在店前公共空间外摆位经营的许可。如果征得所在社区同意，大部分沿街商户可以通过缴纳许可费用，获取店外经营权，自发在人行道、广场等公共空间外摆。不过，为控制申请数量，商户需要4年一次支付「许可证费」在1050美元-2100美元不等，并需要每年支付「可撤销同意费」，其金额根据餐厅外摆的地段、面积大小不等（越靠近中心地段费用越高）。
另外，纽约商户能否外摆，还需要取得所在社区的同意。社区委员会有投票否决权，一旦否决，商户则需要参加听证会，与社区居民进一步协商。这种收费机制或对低成本经营的小商户不够友好，但引入市场方式，平衡店外经营需求和供给，多了一些「自下而上」的反馈和「上下互动」的尝试。
在「路边摊」管理上，纽约等全球城市只把少量路段设置为禁止区和分时段区域设置为「禁止」设摊范围，给沿街商户、摊贩留出了最大限度的活动范围。同时，一些社会组织项目也发挥「自下而上」的力量，推动非正规经济以最小成本进行「正规化」。例如，纽约市非营利组织「街头摊贩计划」（Street Vendor Project）通过组织社会活动、项目和会员制等一套方式来帮助流动摊贩获得许可，经营并不需要进入特定受管理的区域。这个组织目前吸纳了纽约10%左右的流动摊贩加入。
纽约公共空间外摆位设置图，展示了道路外摆位、人行道外摆位两种超出建筑红线外摆的规范，还列出了针对靠近地铁、停车设施等特殊情况的外摆指引。来源： https://www.diningoutnyc.info/
红色线段为纽约摊贩禁止区。来源：https://a816-dohbesp.nyc.gov/IndicatorPublic/mobilefoodvending/
哥本哈根：不限地段、收费门槛低，不影响周边居民，许可自动延长
欧洲城市普遍城市化程度很高，但是设摊政策普遍也很宽松。常年排在各类「世界宜居城市」前五名的丹麦哥本哈根，不仅摊贩许可流动范围大，还对超出建筑红线的外摆座位有更高的宽容度和更低的门槛，并因此产生了吸引世界游客到访的活力街景。
哥本哈根沿街商户全部都可以申请许可在门店前人行道、广场外摆座位，而且申请门槛较低。哥本哈根市政府网站显示，如果获得邻近居民、店铺同意，并需符合摆放物品尺寸设置条件，只有在希望放置广告牌或类似的宣传材料时需要支付年费。所有商户都可申请并自动续期直到商户申请中止。
桃红色线段为哥本哈根摊贩禁止区。来源：http://kbhkort.kk.dk/spatialmap?selectorgroups=themecontainer+mobil&mapext=719791.6 6173379 730479.6 6179363&layers=theme-startkort theme-prj_mobilt_gadesalg_roedzone theme-disclaimer&mapheight=940&mapwidth=1675&profile=ekstern&ignorefavorite=true
都柏林：发放补贴支持外摆
都柏林是著名的科技中心和创业之都，拥有众多跨国公司、创业社区，常年位于「欧洲宜居城市」前十，同样会划定设摊的区域，但政府以发放补助的方式支持商户店外经营。据报道，2021年3月爱尔兰政府宣布拨款1700万欧元用于向商户发放补助金.企业需要取得街头家具许可证，以及符合规划许可企业可获相当于成本75%的补助金来补贴公共区域外摆，最高可申请4000欧元，并以此带动就业和旅游。某些城市旅游局会列出城市前10或前50的外摆餐厅建议，推动游客到访外摆餐厅。
中国台湾：摊贩自治组织降低摆摊管理成本
台湾夜市采用摊贩自治来降低管理成本。花园夜市成为台湾面积最大的夜市，其原因就是摊贩自治协会和场地提供方在租金价格上有一定弹性，商户可根据一定的比例来缴纳费用。同时，在特定时段营业、通过自己打扫摊位等方法，有效减少管理投入，降低经营成本。引导摊贩「自治」，或许是降低第三方带来的额外管理成本的可选方法。
项飙在【跨越边界的社区】中说道：「正规化不是靠政府独家推进的，而是多方互动的结果。其中市场规则的作用不比政府的小。」对店外经营、流动摊贩等「非正规」益处的认可不应仅停留在学术层面，还需要更多贯彻在中国城市的实际管理上。
上海希望成为「具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市」，在设摊管理上也许可以更多对标全球城市经验，在自上而下的管理体系中融入「自下而上」的社会主体意见表达和参与，一定程度上允许来自市场主体参与的自主性和自治存在。这也是设摊监管政策能走向民生就业、企业营商和市容监管的合理平衡点的惟一方式。
白浪 设计
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澎湃城市报告，一份有用的政商决策参考。
由澎湃研究所团队主理，真问题，深研究。用「脚力」做调研，用「脑力」想问题，用「笔力」写报告。
澎湃研究所研究员 吕正音 周燕玲
(本文来自澎湃新闻，更多原创资讯请下载「澎湃新闻」APP)
