派出所侦查权是其核心权责之一,在打击违法犯罪中发挥着基础性作用。随着治安形势的变化与法律政策的调整,派出所侦查权从无到有逐步扩展,并在警力配置中演变出警区制、队室制和责任区制三种运行模式,各有利弊。尽管赋予派出所侦查权符合权力配置原则,但与派出所主防的自身定位有所偏离,并逐渐成为以打击为主的小型刑侦部门。同时,民警能力与侦查权的扩张并不匹配,容易出现行政权与侦查权错位及权力滥用的问题。关于派出所是否应承担侦查权,社会上存在不同的声音,无论实务界还是理论界都存在较大分歧。
公安派出所最初并没有侦查权,其侦查权经历了从弱到强、再到相对削弱,最终逐步稳定的曲折发展过程。侦查权是国家依据法律赋予侦查机关为查明案件事实与真相的一种公权力,派出所作为市、县公安机关的派出机构,并非独立机关,其侦查权的配置隶属于公安机关治安部门的侦查职能,这是由其机构属性所决定的。派出所侦查权涵盖了传唤、讯问犯罪嫌疑人、询问证人及被害人、勘验检查、搜查、以及执行强制措施等多项权力,但并不具备鉴定、通缉、技术侦查、车辆轨迹查询等更高的权限。有明确规定的派出所侦查权从1988年至今已经运行了三十多年。
支持派出所侦查权的一方认为,鉴于当前的犯罪形势,派出所民警作为人民群众依赖的国家力量,承担一定的刑事侦查权是必要的。派出所依据辖区人口数量在全国共设置有四万余个,并配备民警57万余人,通过长期的社区警务工作能够在刑事案件中提供第一手线索。派出所通常处理案情简单、无需跨区域侦查的案件,借助基础信息和调查走访,许多案件都能依靠日常工作完成侦破。派出所与群众关系最为紧密,民警往往能够第一时间到达现场,迅速出警,既能帮助群众,也能在先期处置中保护犯罪现场,尤其在处理轻微刑事案件时,能够实现快速破案。
派出所享有侦查权能够扩充侦查主体,有效弥补刑侦力量不足。「严打」时期,各地公安机关将侦查权下沉至派出所,形成「全警皆侦」的格局。派出所民警被纳入侦查队伍,在数量上满足了公安工作的需求,后续公安改革中保留了这一做法,并明确规定派出所仅办理轻微刑事案件。由于刑事案件办理程序繁琐,刑侦队单独承担案件压力过大,而派出所民警在掌握线索、熟悉辖区等方面具备优势。例如,2019年黄山市公安局屯溪分局仅有约20名刑侦民警,办理一般案件时限为30天左右,任务繁重,而辖区内230名派出所民警则可有效分担刑侦队压力。
认为派出所应当回归主防职能、剥离侦查权的一方指出,派出所侦查权扩张带来了诸多问题,削弱了其日常治安管理功能。尽管官方文件强调派出所的核心工作是治安管理,但在实践中,侦查破案和打击犯罪已成为派出所的主要工作,致使其基础业务与防范职责被削弱,警民关系疏远,巡逻和社区警务等工作未能常态化。派出所同时拥有行政权和侦查权,极易发生权力错位,部分派出所以「罚」代「刑」,以行政处罚取代刑事追责,甚至将行政手段作为刑事侦查的前置措施,规避刑事诉讼法规定的监督与程序要求,造成执法混乱。
派出所侦查权的扩张致使民警办案积极性逐渐下降。尽管1997年侦审合一提升了办案效率,但派出所民警的角色转变要求他们同时承担立案、侦查、审讯、起诉等职责,复杂的办案流程与民警能力不匹配,纰漏频出。预审部门取消后,由于缺乏内部监督,而外部监督主要来自检察院,加之派出所的刑侦工作质量与效率相对较低,案件常被退回补充侦查。派出所承担过多职能、繁重的日常治安任务和非警务活动使得民警难以专注于刑侦工作,角色转变过快导致他们难以满足刑事案件专业性、技术性的要求,进而影响刑侦的整体质量。
公安刑侦改革离不开派出所的支持。改革开放后,随着社会结构的巨变与不断涌现的新型犯罪,派出所作为刑侦工作的基础力量,具有治安防控和人口管理的独特优势,有助于推动公安刑侦向信息化、集约化的方向升级。同时,派出所在维护社会稳定中发挥着重要作用,处于解决社会矛盾的第一线,加强派出所侦查职能建设能够更有效地打击违法犯罪,维护社会秩序。此外,派出所承担了大部分涉及群众切身利益的「小案」侦破工作,而这类案件普遍占到刑事案件的70%以上。赋予派出所侦查权有助于提高小案件的破案率,增强群众的安全感,并提升公安机关的公信力。
鉴于当前侦查工作对专业性、技术性的要求越来越高,完全剥离派出所侦查权既不现实也缺乏可操作性,应在保留侦查权的基础上不断优化。派出所从设立之初以防范为主,逐渐转变为综合性作战实体,赋予其侦查权是时代发展的必然选择。无论从派出所的机构特点还是治安形势的角度来看,这一安排都具有其合理性。然而,随着派出所侦查压力不断增大,以及存在职责划分不清的问题,其侦查质效受到了影响,同时也加重了履行其他职责的负担,亟须通过多种途径改善侦查权的运行效果。