2023年中央农村工作会议强调学习运用「千万工程」经验，集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事。全域土地综合整治是土地整治发展的高级形态，是落实「千万工程」的重要载体，因地制宜推动「全域土地综合整治＋」项目落地，将是推动乡村振兴的有效抓手。本文就全域土地综合整治开展的初心、进展现状、社会资本参与模式及风险防范等内容进行总结分析，旨为社会资本参与提供参考依据。
一、开展全域土地综合整治的初心
2003年，浙江提出「建设生态省」，实施「千村示范、万村整治」两大战略决策；2018年，浙江省「千村示范、万村整治」工程荣获联合国地球卫士奖，中央之后也曾发文要求学习浙江经验、推进农村人居环境整治工作。同年，【乡村振兴战略规划（2018—2022年）】发布，提出实施农村土地综合整治并形成推广至全国的制度体系。为贯彻落实「千村示范、万村整治」工程的重要精神和乡村振兴战略规划（2018～2022年）提出实施农村土地综合整治重大行动，自然资源部陆续发布了开展全域土地综合整治试点工作系列文件，在全国28个省份开展446个以乡镇为实施单元的全域土地综合整治国家级试点。
二、开展全域土地综合整治相关政策
2019年12月，自然资源部印发了【关于开展全域土地综合整治试点工作的通知】（自然资发〔2019〕194号），文件第一次在国家层面上提出实施全域土地综合整治工程要求并提出以试点的形式开展。
2020年7月，自然资源部国土空间生态修复司印发了【全域土地综合整治试点实施要点（试行）】（自然资生态修复函〔2020〕37号），文件对整治区划定、整治任务确定、整治目标等提出要求，指导全域土地综合整治试点的申报。
2020年9月，自然资源部办公厅印发了【关于进一步做好全域土地综合整治试点有关准备工作的通知】（自然资办函〔2020〕1767号），文件要求明确试点区域的主要类型及特点，明确拟通过试点需要解决的问题。
2021年1月，自然资源部办公厅印发了【关于印发全域土地综合整治试点名单的通知】（自然资办函〔2020〕2421号），文件要求试点做好全域规划、整体设计、综合治理、整体推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护。
2023年4月，自然资源部办公厅发布了【关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知】（自然资办发〔2023〕15号），文件要求全域土地综合整治试点工作要充分衔接国土空间规划成果，维护国土空间规划对全域土地综合整治工作的指导和引导作用，保障全域试点工作规划先行、依法依规的开展，并进一步明确土地综合整治活动原则上应分别在国土空间规划确定的农业空间、生态空间、 城镇空间内相对独立开展，稳定空间格局，维护「三区三线」划定成果的严肃性。
三、全域土地综合整治与土地整治的区别
从概念内涵看，全域土地综合整治特指全域土地综合整治试点项目，包括国家级试点和省级试点，省级试点由省里自行开展，与国家级试点并行，相互之间没有关系。
从整治范围看，全域土地综合整治由农用地、建设用地、未利用地类型为主的土地整治，向集中连片的田、水、路、林、村综合整治和山水林田湖草生态保护修复转变。
从整治目标看，全域土地综合整治由耕地数量增加、质量提升、改善农业生产条件和生态环境，向优化「三生」空间和乡村振兴转变，更强调生态功能提升、文化内涵挖掘、产业发展，目标更加多元。
从管理模式看，全域土地综合整治聚焦多部门项目和资金，涉及众多利益主体，需要更多地引入公众参与决策、更广地扩展投资渠道来保障土地整治的顺利推进，平台作用更加明显。
四、全域土地综合整治试点进展现状
全域土地综合整治试点根据不同地区的实际情况，进展不一，主要呈现以下特点：一是试点执行效果区域性明显，江浙、上海等沿海经济发达省份进展较好并取得了显著成效，中西部省份因经济发展阶段、债务等问题出现项目停滞现象；二是试点范围有所突破，国家试点以乡镇为基本实施单元、整治区域可以是乡镇全部或部分村庄，在实践中出现了跨乡镇、整县域、跨县域、流域型等整治试点项目；三是试点项目投资规模差距比较大，有几千万的、有几个亿的，有几十亿的，甚至还有百亿以上的，一般中西部省份试点项目投资规模相对比较小；四是主要目标实现上有差异，经济发达省份侧重服务城乡融合发展，保障农村新产业新业态发展用地，统筹产业发展空间；经济欠发达的中部省份，着重解决现代农业发展、空心村整治问题；西部贫困省份侧重服务国家脱贫攻坚战略，能够较好解决耕地保护、易地扶贫搬迁、农村基础设施建设、产业扶贫用地等问题。
五、社会资本参与全域土地综合整治模式
目前，试点项目主要靠统筹涉农资金和吸引社会资本、政策性金融投入等进行资金筹措，项目资金来源不同，社会资本参与模式不同。政府投资为主的试点项目，社会资本以「EPC／EPC＋O」模式参与；社会投资为主的试点项目，社会资本以「投资人＋EPC／投资人＋EPC＋O」模式参与。
（一）EPC／EPC＋O模式
1．操作流程：地方政府或地方政府授权项目所在地乡镇政府、下属国有企业全面负责项目的投资、建设及运营管护等工作，同时将建设工程的设计、采购、施工整体发包给具备工程总承包资质条件的总承包商承担，将项目的运营服务单独发包给运营商或者与建设工程整体发包给总承包商和运营商的联合体。
2．职责分工：政府方负责制定相关政策、项目资金筹措及按时支付、解决项目实施中的协调问题， 管控新增耕地指标交易的收益分配等决策项目重大事项。社会资本方对建设工程的质量、安全、工期、造价全面负责，在最终达到委托方要求验收后，整体移交的工程项目或者保证项目的持续运营。项目所在镇、村负责项目全生命周期的监督，并保障其应获得收益、避免风险。
（二）投资人＋EPC／投资人＋EPC＋O模式
1．操作流程：地方政府授权下属国有企业全面负责项目的投资、建设及运营管护等工作，同时允许其通过选择具有土地综合整治能力的投资人或者由资金方与土地综合整治工程总承包方、运营方组建的联合体等进行合作的方式积极整合社会资源参与项目。
2．职责分工：政府方负责制定相关政策、解决项目实施中的协调问题，管控新增耕地指标交易的收益分配等决策项目重大事项。社会资本方负责项目资金筹措、项目全生命周期建设、项目建成后的运营。项目所在镇、村负责项目全生命周期的监督，并保障其应获得收益、避免风险。
六、全域土地综合整治试点项目收益来源
社会资本参与全域土地综合整治试点项目主要收益来源包括：矿坑修复、流域治理后砂石料等资源类收益；直接的流域、矿山开采权等权益类收益；政府各类建设补贴、奖补资金、财务贴息等奖补类收益；项目建设施工利润收益；补充耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标、新增粮食产能指标、碳汇等指标交易类收益；种养收益、再流转差价收益、产业运营等经营类收益。
七、社会资本参与主要风险及防范措施
（一）政府信用风险及防范
1．风险分析：试点项目建设规模大、内容多，相关利益方也比较多，存在政府力度不足、部门协调不畅、政府挪用或延期支付相关款项、当地民意不支持等风险。
2．防范措施：一是通过相关人员充分了解当地政府以及后期合作部门整体作风及相关领导作风，以及以往成功项目案例，保证合作的优良环境；二是充分了解拟参与项目从上到下的实时政策，确定现有政策成熟性，是否能够实现政策闭环，垂直及平行方向了解其他地区项目实施情况，确保项目有充分可行性。三是了解以往相关项目实施中民众的积极性及支持力度，夯实项目成功落实关键因素。
（二）收益风险及防范
1．风险分析：补充耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标、新增产能指标的交易收入仍然是试点项目的主要收入来源，但指标的验收、入库、交易存在很大的不确定性，特别是在中西部指标比较盈余的情况下，又不具备跨省交易条件，收益风险更高。
2．防范措施：一是充分核查拟做项目选址各方面合理性及其后期潜力情况，包括新增耕地增量是否满足、指标是否可以成功入库、地方经济发展和用地需求带来价格的波动和流转的速度等；二是控制好开发节奏、采取滚动开发方式，结合指标交易结果以及其他具体工作的进展情况调整资金投入计划、工程建设计划，待上期指标交易完成后开展下期投资。
（三）融资风险及防范
1．风险分析：试点项目建设内容涵盖农用地整理、农村建设用地整理、乡村生态修复、乡村文化保护、乡村产业导入等，无收益项目占比较大的情况下，融资能否实现存在不确定性。指标交易类收益因被认定为涉嫌违规举债已不能作为还款来源。
2．防范措施：一是提前与国开行、农发行、农行、工行、建行等金融机构对接，推动银行内部预评审，并将评审意见融入项目实施方案、工可等前期文件中；二是拓展收益来源，可以增加运营环节、延长收益年限，增加运营收益，提升各环节的效率和效益，实现试点项目全生命周期的效益最大化。
（四）内部风险及防范
1．风险分析：试点项目投资规模较大、涉及范围较广，对社会资本要求较高，涉及自有资金风险、各方面专业人才情况、相关项目经验情况等技术风险、各种资源与政策预判把控等风险。
2．防范措施：一是根据自有资金及投资回收的承受能力，选择合适规模合适风险的试点项目；二是引入具有相关项目经验的专业人才或者委托相关专业机构、专业团队，提高投资人行业政策预判把控能力、具体专业技术能力和项目管理能力，降低项目投资风险。（作者：段云峰 中建政研信息咨询公司项目总监 中建政研规划与产业研究中心高级研究员）
