广州为何成中国首建制市?
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历经几千年的演变,中国的地方管理模式最终定型为现今的「省-市-县」三级行政区划。这个模式中,「省」和「县」都是历史沉淀下的传统行政区划,明清时期两者结合,共同构建了中国古代完整的地方管理制度。
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中国的行政区划结构中,村和社区是基层自治组织。然而,「市」这个行政区划的概念出现得很晚,直到1912年,广州这样的称呼才开始流行。
然而,直到1921年广州市政厅的成立,中国才有了第一个真正的建制市。因此,广州被赞誉为「中华第一市」。
那么,「市」这个行政区划是怎么形成的呢?为什么广州能成为中国第一个建制市呢?
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在中国,三级行政区划——省、府、县——已存在了很长时间,它起源于明清时期。其中,「县」是最古老的行政区划之一,公元前221年秦始皇推行郡县制后,「县」便成为了全国最为基础的地方行政区划。
【一岁之广州市】一书,记录了这一历史演变过程。
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唐宋时期,伴随着社会经济的发展,城市规模逐渐扩大。为更好地进行管理,唐朝开始设立「府」,除了管理城市,还管理着数量不等的「县」。
如「成都府」和「开封府」等。唐朝的强大实力让中华文化的影响力日益扩大,许多周边国家纷纷来华学习中国的制度和文化。
其中,日本派出的「遣唐使」更是络绎不绝。
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日本古画中的遣唐使在朝廷设立三省,地方上引入「道」「郡」等地方区划名称,模仿唐朝制度。12世纪末,日本进入幕府时期,地方上的封建贵族所辖领地与唐朝的「藩镇」相似,渐渐被称为「藩」,藩主的驻地也被称为「藩」城。
大阪等规模较大的城市则按照唐朝的习惯称为「大阪府」,以区别于其他藩城。
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行省制的出现要追溯到13世纪末元朝统一后的疆域扩张,为更好地管理,元朝创新设立了行省制度,明清两朝沿用这一制度,形成了目前的「省-府-县」三级行政区划。
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广州,自汉代起便是海上丝绸之路的重要中转站。清朝时期,广州的发展更为显著,政府设立了广州十三行专门从事对外贸易,使得广州的商业迅速发展。
然而,为了防止西方殖民势力的渗透,清朝在1757年开始实行闭关锁国政策,除广州十三行外,其他一切对外贸易港口都被关闭。
因此,广州成为了当时中国唯一的对外窗口和商贸城市,被誉为「金山珠海,天子南库」。
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清代广州十三行繁荣景象,见证华南地区长期作为政治、军事和经济中心的地位。明清两朝都在广州府设立管理机构,广州府管辖十余县,区域广阔,不仅包括今天的珠三角,还包括整个粤港澳大湾区。
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广州府治所虽设在广州城内,但并未直接管辖广州城。广州市区的管理分为番禺和南海两县,以城区中心为分界线。
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1. 广州府城自始至终实行两县分治,直到19世纪中期这一情况仍未改变。鸦片战争后,广州府被设为通商口岸,外国货物大量涌入,推动了广州商业的进一步发展,广州城的规模逐渐扩大,城内户籍人口超过50万。
然而,两县分治的局面仍未改变。番禺和南海两县在管理上经常互相推诿,导致管理混乱。 2. 广州府城始终保持着两县分治的格局,直至19世纪中期。
鸦片战争后,广州府被开辟为通商口岸,外国货物大量涌入,使得广州的商业得到了进一步发展,广州城的规模逐渐扩大,城内户籍人口已经超过50万。
但两县分治的局面仍未改变,番禺和南海两县在管理上经常互相推诿,导致管理混乱。 3. 广州府城自始至终实行两县分治,这种情况一直持续到19世纪中期。
鸦片战争后,广州府被开辟为通商口岸,外国货物大量涌入,推动了广州商业的进一步发展,广州城的规模逐渐扩大,城内户籍人口超过50万。
然而,两县分治的局面仍未改变,番禺和南海两县在管理上经常互相推诿,导致管理混乱。 4. 广州府城始终保持着两县分治的情况,这一局面一直持续到19世纪中期。
两次鸦片战争后,广州府被开辟为通商口岸,大量外国货物的涌入使得广州的商业取得了进一步发展,广州城的规模逐渐扩大,城内户籍人口已经超过50万。
但两县分治的局面仍未改变,番禺和南海两县在管理上经常互相推诿,导致管理混乱。
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一、日本启示:广州城管理问题 18世纪,日本曾是中国的学生,长期学习中国。然而,当中国被迫向西方开放时,日本也因「黑船事件」被迫开放国门。
在这一背景下,日本开始了以「向西方学习」为主题的明治维新。这对中国的广州城管理问题产生了重大启示。
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明治维新是日本向西方学习的重要里程碑,其中一项重要措施就是建立起一套中央集权体制。在这个过程中,日本采用了「废藩置县」的政策,将原本半独立的「藩」改称「县」,并在人口和商业聚集的地方设立「市」。
尽管「市」的概念源于中国,原本指的是交易场所,但日本将其发展成为单独的行政区划,进一步推动了国家的发展。
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在明治政府积极推动工商业发展的背景下,日本政府将原本的交易场所「市」进一步升级为新的行政区划单位,同时在工商业基础较好的地区设立「市」,由「市」自行选举市长和市议会进行自治。
这种行政区划单位的设置,使得日本的「县」比「市」大且无名义上的隶属关系,形成了一种独特的行政区划方式。
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1. 以明治维新为契机,日本迅速崛起,1895年和1904年,他们先后击败了导师中国和列强沙皇俄国,成为了帝国主义列强之一。
这一过程引发了中国先进知识分子的深思。 2. 从19世纪末开始,清政府引导大量留学生前往日本学习,这些人带回了日本在城市管理方面的经验。
比如许崇清和魏邦平,他们后来成为广州市的第一任教育局长和警察局长,发挥了重要的作用。
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1905年起,清政府模仿日本进行新政,地方上开始实行【城镇乡地方自治章程】,设立了类似日本「市」的自治机构。
1907至1910年,同盟会成员江宝衍曾在广东的【农工商报】上多次撰文,探讨取消广州城的两县分治,借鉴日本模式建立「广州市」,设立市长和市议会进行自治管理。
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清朝风雨飘摇,无法完成城市改革的重任。1911年10月,辛亥革命爆发,短短两个月内,南方各省纷纷脱离清朝独立,其中广东省也在其中。
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1912年1月,中华民国成立。在民国成立初期,尽管沿用了清朝的「省-府-县」行政区划,但由于清朝地方管理的混乱,使得行政事务变得十分不便。
而且,传统的地方区划如「府」等,难以让人感受到新时代的气息。因此,一批日本留学生开始将「市」这一概念带回中国,希望通过这种方式,改变这种状况。
江苏省率先进行了设市的尝试,在【江苏省暂行市乡制】中,将各城市改称为「市」,由县监督,设置市议会进行自治管理。
这是中国模仿日本设置「市」级机构的初次尝试,对于推动中国地方管理的现代化,具有重要的历史意义。
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辛亥革命期间,广州成立了军政府,中国同盟会成员陈炯明被推举为代都督。陈炯明主政期间,为了实现城市建设,将全省警务公所改名为广州市警察厅,并且在广州市的各中小学校前冠以「广州市」之名。
不久后,江苏省也出台【江苏省暂行市乡制并选举章程】。
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1912年广东公报改名并迁出南海县公署,试图终结两县混乱局面。然而,陈炯明只坚持了4个月,二次革命爆发迫使他逃往香港。
1914年,北洋政府担忧地方势力膨胀,立即叫停城市自治。广州和江苏的第一次「建市」尝试以失败告终。同年,北洋政府下令全国进行「废府存县」的改革。
然而,这次改革极度混乱。广东各府被废除,自明朝以来实行了500多年的「省-府-县」体制被改变,但省无法直接管理这么多的「县」。
此外,南海县已迁至佛山,但仍有权管辖广州城,广州市警察厅等市政机构亦有权管理城内事务,导致地方管理比之前更加混乱。
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陈炯明和孙中山主政,重启广州设市进程。
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1. 孙中山之子孙科受命在广州建立城市,他是孙科在美国留学时学过城市规划,且在1920年发表过【都市规划论】一文,这篇文章是中国第一篇专门研究现代市政建设的文章。
2. 孙中山之子孙科在广州建立城市的重任落到了他身上。他曾在留学美国期间学习过城市规划,并在1920年发表了【都市规划论】一文,这篇文章是中国第一篇专门研究现代市政建设的文章。
3. 广州建市的重任交给了孙中山之子孙科。他曾在留学美国期间学习过城市规划,并在1920年发表了【都市规划论】一文,这篇文章是中国第一篇专门研究现代市政建设的文章。
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孙科集结了一批有海外求学经验的国民党能人,共同致力于广州市的组织工作。经过半年多的筹备,广州的设市准备工作已经完成。
1921年2月15日,【广州市暂行条例】正式生效,接着的两个月里,广州市政厅正式挂牌,孙科被任命为第一任广州市长。
自此,广州成为了中国第一个真正的「建制市」。
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广州市政厅在【广州市暂行条例】中,充分借鉴了日本和欧美在城市管理方面的成功经验,将广州市城墙内和城外西关约24平方公里的地区界定为广州城区,并效仿日本对城市行政区划的命名方式,将其命名为「市」。
此番改革使得市区不再隶属于番禺和南海两县,从而结束了长达千年的两县分治广州的局面。同时,条例还规定广州市与各县平级,隶属于省政府直接管理,这使得「市」成为了与县平级的行政区划,与日本和欧美的「市」截然不同,其本质是自治机构,与上级政区之间不存在直接隶属关系。
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广州市市容市貌建设孙科对广州的规划,使得广州的城市建设得到飞跃发展,城市公路架构、给排水系统以及公园建设相继完成,让广州成为了「公园城市」。
广州的建市行动迅速引起了示范效应,三个月后,1921年5月,广州的邻近城市汕头成立了市政厅,成为了中国第二个「建制市」。
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在全面抗战之前,广州历任市长的管理经验并未得到广泛推广。随着北伐战争的胜利,北洋军阀垮台,国民党领导的南京国民政府成为全国的统治政府。
广州市设市的成功经验开始在全国范围内推广。
南京国民政府在城市管理上做出改变,将市细分为「省辖市」和「特别市」。特别市与省平行且直辖于中央,成为后来直辖市的雏形。
随着特别市和省辖市的设立,原有的市单独立法已经不能满足实际需要。于是,南京国民政府在1928年颁布了【特别市组织法】和【市组织法】。
在法律的保障下,包括苏州和沈阳在内的十余座城市被设为省辖市,北平和青岛则被设为特别市,后来改称(行政)院辖市。
1928年,中华民国时期的市和县是平级的行政区划,市的管辖范围主要是城市化程度高的地区。除了少数特大城市,大部分市对周围的县没有管辖权。
然而,日本在侵华战争期间,按照自己的行政模式,在中国三万人以上的居住区设置了多个市,如将安东县改为安东市(现在的辽宁丹东)和通化市(现在的吉林通化)等。
抗日战争胜利后,国民政府收回了被日伪占领的城市,市的数量比战争前明显增加。1946年,解放战争爆发,随着中共领导的人民军队在战争中不断取得胜利,许多城市被解放。
1948年,阳泉和石家庄成为中央直接管理的市。由于新的人民政府没有行政院,所以直辖市取代了院辖市,成为直属中央的城市代称。
中华人民共和国成立初期,城市行政区划大体沿用民国时期,包括与县平级的省辖市和直辖于中央的直辖市。1954年,【五四宪法】出台,明确规定中国行政区划为「省(直辖市)—县(省辖市)—乡」三级体制,将市和县同列为省的二级行政区划。
建国初期,我国行政区划存在一些特殊情况。由于交通条件的限制,一个省的面积很大,下辖的「县」和「市」数量众多,直接管理基层非常困难。
因此,按照明清时期「府」的概念,各省划分了多个「地区(或称专区)」,并在地区下设若干县。同时,为了代表省政府进行管理,还派出了一些机构到「地区」。
然而,需要指出的是,「地区」并非我国的正式行政区划。它的本质是省的派出机构,官员都由省政府任命,职责主要是上传下达、协调工作。
而且,「地区」没有人民代表大会。因此,「地区」的设立,主要是为了适应我国建国初期城市化水平不高的现实。
然而,「地区」的出现,也在一定程度上增加了地方行政的复杂性,例如上世纪90年代前的甘肃天水就分为天水地区(下图红字)、天水市(红色下划线)和天水县(黑字)。
原来在1983年,我国开始在全国推行地市合并政策,使得地区和市合并成为省下的第二级行政区划,被称为「地级市」。
同时,一些发展水平较低的市则保持与县同级,被称为「县级市」。这种政策改变了我国行政区划的格局,也推动了我国社会经济的发展。
中国拥有约700个县级市,这些城市在推动我国经济发展中发挥了巨大作用。"市"这个行政区划最早出现在清末民国时期,是从日本引入中国的概念。
广州市作为"中华第一市"被载入史册。一开始,"市"只是管辖城市化水平较高的区域,与"县"是平等的。然而,随着新中国的成立和"地区"的设立,以及"地市合并"改革的推行,"市"的地位得到了提升,成为了类似传统"府"的存在,并形成了"市管县"的模式,奠定了今天"省-市-县"三级行政区划模式。
而广州市作为"中华第一市",对"市"这一行政区划的发展做出了开创性贡献。
广州市政府,为市民提供更好的服务和管理。