在地方財政收支矛盾加大背景下，尤其是土地出讓收入持續下滑，一些人士認為擴大地方國有資本經營預算收入是緩解收支矛盾的一個舉措，但最近地方審計報告卻發現這一預算編制、執行存在一些問題。
近期，部份省份公開了2023年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告（下稱「審計報告」）。一些省份審計報告發現部份國企沒有納入預算範圍，比如浙江審計報告發現，13家省級一級國有企業應納入未納入國有資本經營預算，涉及應交未交國有資本經營收益1030萬元。一些地方發現國有資本經營收益少繳、未及時繳納等情形。比如天津審計報告稱，某部門所屬事業單位少申報上繳2021年度股利、股息類國有資本收益1.38億元。
另外，地方審計報告還發現一些問題，比如國有資本經營收益計畫資金撥付時間滯後，預算執行率低，調整率高。國有資本經營預算支出管理和監督不嚴格，預算績效工作落實不到位，一些計畫監管不到位等。
長期關註政府預算的上海財經大學教授鄧淑蓮告訴第一財經，上述審計問題可以看出中國國有資本經營預算的管理相對薄弱。在現有管理制度的基礎上，建議明確規定違反規定編制、執行國有資本經營預算應承擔的後果及具體的懲戒措施，並建立公開透明有效的外部監督機制，從而推動問題的解決。
今年初國務院釋出【關於進一步完善國有資本經營預算制度的意見】（下稱【意見】），對這一制度進行完善，比如擴大國有資本經營預算覆蓋範圍，健全國有獨資企業和國有獨資公司收益上交機制等，這有助於解決上述問題。
問題全掃描
中國政府預算有四本賬，其中之一正是國有資本經營預算，其他三本賬分別是一般公共預算、政府性基金預算和社會保險基金預算。
所謂國有資本經營預算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益並對所得收益進行分配而發生的各項收支預算。這也是落實國家戰略、增強政府宏觀調控能力、推進國有經濟布局最佳化和結構調整的重要力量。
相比於其他三本賬，國有資本經營預算資金體量最小，不足萬億。根據財政部數據，2023年全國國有資本經營預算收入約6744億元，同比增長18.4%。其中地方國有資本經營預算本級收入4480億元，同比增長33.6%，這主要是地方加大資產處置力度，一次性產權轉讓收入增加。
上圖來自中國銀河證券研究院研報
近兩年土地出讓收入持續下滑，地方財政收支壓力增大。有觀點認為，此時擴大地方國有資本經營預算收入可能會對舒緩收支矛盾有所幫助。
從最新的地方審計報告來看，地方國有資本經營預算覆蓋面不足，一些國企未被納入其中，從而使得收入做大面臨挑戰。
遼寧審計報告稱，國有資本經營收益收繳不到位。其中1 家實行企業化管理的事業單位及3家事業單位所屬15戶企業未納入省屬國有企業名錄。內蒙古審計報告指出，當地財政部門未全面掌握全區國有企業底數，有3家部門監管的企業應納入而未納入國有資本經營預算編制範圍。重慶審計報告稱，部份區縣國有資本經營收益等3.92億元未納入年初預算編報。
即便納入預算範圍，因各種原因，有些國有企業沒有及時足額上繳國有資本經營收益。
比如，浙江審計報告指出，未規範核算7家省級一級國有企業國有資本經營收益上交數，少計9.85億元。甘肅審計報告稱，1家省屬國有企業應繳未繳國有資本經營收益3.06億元。
湖北審計報告表示，2家省屬文化企業少繳國有資本收益414.69萬元，個別省屬企業國有資本經營收益4.53億元上繳不及時。
山東審計報告稱，2023年，納入省級國有資本經營預算編制範圍的省屬國有控股、參股企業中，有5家盈利但未宣告分紅派息，個別企業連續多年實作盈利但未派息，造成國有資本無法及時獲得收益。
當然，也存在多收國有資本經營收益情況。比如湖南審計報告稱，省財政多收國有資本經營收益4.31億元。
國有資本經營收益除了部份調入一般公共預算等外，這筆資金主要還是用於國企，比如給予國企資本金註入、政策性補貼、解決國企歷史遺留問題及相關改革成本支出等方面。
上述地方審計報告，也暴露一些地方國有資本經營預算資金撥付慢、支出等方面的問題。
北京審計報告稱，2023年初，國有資本經營預算安排提升企業自主創新能力等67個計畫35.18億元，由於計畫申報、評審及資金撥付環節周期長，49個計畫17.92億元集中在當年最後2個月才撥付到企業，占預算資金的50.94%。
山東審計報告稱，當地國有資本經營預算編報不合理，調整率高。國有企業改革成本支出計畫2022年編報預算1.29億元，在執行率僅為44.3%的情況下，2023年仍編報預算1.03億元，當年支出2371.83萬元，執行率為22.95%，調劑用於其他支出7115.12萬元，調整率達69.08%。
安徽審計報告也指出，當地預算編制及支出控制不嚴。1個省級國有資本經營預算計畫在2020年至2022年預算執行率分別為0、50%、66.66%的情況下，2023年仍安排預算2億元，當年預算執行率為0。
另外，一些地方審計報告還指出，國有資本經營預算績效管理工作落實不到位，計畫監管不到位，主管部門對預算支出的監督檢查不到位。
上圖來自興業研究研報
鄧淑蓮分析，上述問題反映一些國有資本管理部門對預算重視程度不夠，沒有將預算與現代國家治理緊密聯系起來，更沒有將國有資本經營預算作為規範、約束國有企業行為的具有法律效力的工具，預算編制和執行較為隨意。
她表示，與政府部門和單位不同，國有資本經營預算的資金是國有企業系統透過經營而產生的資金，而非稅收、收費來源的財政資金。就此而言，國有資本經營預算是將國企系統內部資金轉化為公共財政資金。盡管理論上有充足的理論支持，但實踐中，國有企業有隱瞞收入、突破預算約束的動機。在這種情況下，如果制度規定不明確，主管部門管理不嚴格，內、外部監督不到位，懲罰機制缺失，則極有可能導致預算管理的弱化，甚至失效。
國務院出招解決
想要解決上述問題，顯然需要制度完善。而今年初國務院已經推出相關改革舉措，這有助於解決上述問題。
對於國有資本經營預算範圍覆蓋面不足，國有資本經營預算規模太小等問題，前述國務院【意見】提出，有序擴大國有資本經營預算實施範圍，逐步實作國有企業應納盡納。
比如，【意見】明確了政府授權的機構（部門）等履行出資人職責的企業（即一級企業），應按規定上交國有資本收益，法律法規另有規定的除外。國有資本收益包括國有獨資企業和國有獨資公司應交利潤、國有控股和參股企業國有股股息紅利、國有產權轉讓收入、企業清算收入等。
前述審計發現的一些國企漏交、少交國有資本經營收益問題，暴露了國有資本經營收益上繳機制有待完善。
上述【意見】也對此進行完善，比如各級政府要根據行業、企業型別等，完善國有獨資企業和國有獨資公司上交收益比例分類分檔規則，健全動態調整機制。國有控股、參股企業按照市場化、法治化原則建立健全分紅機制，利潤分配原則上不低於同類國有獨資企業和國有獨資公司收益上交水平。
「這拓展上交收益範圍，提高國企收益全民共享性。」鄧淑蓮說。
上圖來自中國銀河證券研究院研報
對於不及時足額上繳國有資本經營收益等問題，【意見】強調要加強國有資本經營預算收入管理，比如納入國有資本經營預算覆蓋範圍的企業，要確保利潤數據真實可靠，及時足額申報和上繳收益。
另外，【意見】還要求最佳化國有資本經營預算支出結構，加強支出管理，推進預算績效管理。比如要強化支出預算稽核和管理，堅持政策導向，區分輕重緩急，提升資金安排使用的科學性、有效性和精準性。
粵開證券首席經濟學家羅誌恒曾告訴第一財經，在復雜的國內外環境下，中國需要統籌發展和安全，支持國有資本做優做強做大十分有必要，比如疫情期間我們可以看到國有資本發揮了重要作用。而未來需要透過國有資本經營預算去更好發揮調控國有資本布局作用，比如對關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域國企增加資本金註入等。
欄目主編：張武
文字編輯：董思韻
本文作者：第一財經
題圖來源：上觀題圖
圖片編輯：蘇唯
