2023年中央農村工作會議強調學習運用「千萬工程」經驗，集中力量抓好辦成一批群眾可感可及的實事。全域土地綜合整治是土地整治發展的高級形態，是落實「千萬工程」的重要載體，因地制宜推動「全域土地綜合整治＋」計畫落地，將是推動鄉村振興的有效抓手。本文就全域土地綜合整治開展的初心、進展現狀、社會資本參與模式及風險防範等內容進行總結分析，旨為社會資本參與提供參考依據。
一、開展全域土地綜合整治的初心
2003年，浙江提出「建設生態省」，實施「千村示範、萬村整治」兩大戰略決策；2018年，浙江省「千村示範、萬村整治」工程榮獲聯合國地球衛士獎，中央之後也曾發文要求學習浙江經驗、推進農村人居環境整治工作。同年，【鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）】釋出，提出實施農村土地綜合整治並形成推廣至全國的制度體系。為貫徹落實「千村示範、萬村整治」工程的重要精神和鄉村振興戰略規劃（2018～2022年）提出實施農村土地綜合整治重大行動，自然資源部陸續釋出了開展全域土地綜合整治試點工作系列檔，在全國28個省份開展446個以鄉鎮為實施單元的全域土地綜合整治國家級試點。
二、開展全域土地綜合整治相關政策
2019年12月，自然資源部印發了【關於開展全域土地綜合整治試點工作的通知】（自然資發〔2019〕194號），檔第一次在國家層面上提出實施全域土地綜合整治工程要求並提出以試點的形式開展。
2020年7月，自然資源部國土空間生態修復司印發了【全域土地綜合整治試點實施要點（試行）】（自然資生態修復函〔2020〕37號），檔對整治區劃定、整治任務確定、整治目標等提出要求，指導全域土地綜合整治試點的申報。
2020年9月，自然資源部辦公廳印發了【關於進一步做好全域土地綜合整治試點有關準備工作的通知】（自然資辦函〔2020〕1767號），檔要求明確試點區域的主要型別及特點，明確擬透過試點需要解決的問題。
2021年1月，自然資源部辦公廳印發了【關於印發全域土地綜合整治試點名單的通知】（自然資辦函〔2020〕2421號），檔要求試點做好全域規劃、整體設計、綜合治理、整體推進農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復和歷史文化保護。
2023年4月，自然資源部辦公廳釋出了【關於嚴守底線規範開展全域土地綜合整治試點工作有關要求的通知】（自然資辦發〔2023〕15號），檔要求全域土地綜合整治試點工作要充分銜接國土空間規劃成果，維護國土空間規劃對全域土地綜合整治工作的指導和引導作用，保障全域試點工作規劃先行、依法依規的開展，並進一步明確土地綜合整治活動原則上應分別在國土空間規劃確定的農業空間、生態空間、 城鎮空間內相對獨立開展，穩定空間格局，維護「三區三線」劃定成果的嚴肅性。
三、全域土地綜合整治與土地整治的區別
從概念內涵看，全域土地綜合整治特指全域土地綜合整治試點計畫，包括國家級試點和省級試點，省級試點由省裏自行開展，與國家級試點並列，相互之間沒有關系。
從整治範圍看，全域土地綜合整治由農用地、建設用地、未利用地型別為主的土地整治，向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治和山水林田湖草生態保護修復轉變。
從整治目標看，全域土地綜合整治由耕地數量增加、品質提升、改善農業生產條件和生態環境，向最佳化「三生」空間和鄉村振興轉變，更強調生態功能提升、文化內涵挖掘、產業發展，目標更加多元。
從管理模式看，全域土地綜合整治聚焦多部門計畫和資金，涉及眾多利益主體，需要更多地引入公眾參與決策、更廣地擴充套件投資渠道來保障土地整治的順利推進，平台作用更加明顯。
四、全域土地綜合整治試點進展現狀
全域土地綜合整治試點根據不同地區的實際情況，進展不一，主要呈現以下特點：一是試點執行效果區域性明顯，江浙、上海等沿海經濟發達省份進展較好並取得了顯著成效，中西部省份因經濟發展階段、債務等問題出現計畫停滯現象；二是試點範圍有所突破，國家試點以鄉鎮為基本實施單元、整治區域可以是鄉鎮全部或部份村莊，在實踐中出現了跨鄉鎮、整縣域、跨縣域、流域型等整治試點計畫；三是試點計畫投資規模差距比較大，有幾千萬的、有幾個億的，有幾十億的，甚至還有百億以上的，一般中西部省份試點計畫投資規模相對比較小；四是主要目標實作上有差異，經濟發達省份側重服務城鄉融合發展，保障農村新產業新業態發展用地，統籌產業發展空間；經濟欠發達的中部省份，著重解決現代農業發展、空心村整治問題；西部貧困省份側重服務國家脫貧攻堅戰略，能夠較好解決耕地保護、易地扶貧搬遷、農村基礎設施建設、產業扶貧用地等問題。
五、社會資本參與全域土地綜合整治模式
目前，試點計畫主要靠統籌涉農資金和吸引社會資本、政策性金融投入等進行資金籌措，計畫資金來源不同，社會資本參與模式不同。政府投資為主的試點計畫，社會資本以「EPC／EPC＋O」模式參與；社會投資為主的試點計畫，社會資本以「投資人＋EPC／投資人＋EPC＋O」模式參與。
（一）EPC／EPC＋O模式
1．操作流程：地方政府或地方政府授權計畫所在地鄉鎮政府、下屬國有企業全面負責計畫的投資、建設及營運管護等工作，同時將建設工程的設計、采購、施工整體發包給具備工程總承包資質條件的總承包商承擔，將計畫的營運服務單獨發包給營運商或者與建設工程整體發包給總承包商和營運商的聯合體。
2．職責分工：政府方負責制定相關政策、計畫資金籌措及按時支付、解決計畫實施中的協調問題， 管控新增耕地指標交易的收益分配等決策計畫重大事項。社會資本方對建設工程的品質、安全、工期、造價全面負責，在最終達到委托方要求驗收後，整體移交的工程計畫或者保證計畫的持續營運。計畫所在鎮、村負責計畫全生命周期的監督，並保障其應獲得收益、避免風險。
（二）投資人＋EPC／投資人＋EPC＋O模式
1．操作流程：地方政府授權下屬國有企業全面負責計畫的投資、建設及營運管護等工作，同時允許其透過選擇具有土地綜合整治能力的投資人或者由資金方與土地綜合整治工程總承包方、營運方組建的聯合體等進行合作的方式積極整合社會資源參與計畫。
2．職責分工：政府方負責制定相關政策、解決計畫實施中的協調問題，管控新增耕地指標交易的收益分配等決策計畫重大事項。社會資本方負責計畫資金籌措、計畫全生命周期建設、計畫建成後的營運。計畫所在鎮、村負責計畫全生命周期的監督，並保障其應獲得收益、避免風險。
六、全域土地綜合整治試點計畫收益來源
社會資本參與全域土地綜合整治試點計畫主要收益來源包括：礦坑修復、流域治理後砂石料等資源類收益；直接的流域、礦山開采權等權益類收益；政府各類建設補貼、獎補資金、財務貼息等獎補類收益；計畫建設施工利潤收益；補充耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、新增糧食產能指標、碳匯等指標交易類收益；種養收益、再流轉差價收益、產業營運等經營類收益。
七、社會資本參與主要風險及防範措施
（一）政府信用風險及防範
1．風險分析：試點計畫建設規模大、內容多，相關利益方也比較多，存在政府力度不足、部門協調不暢、政府挪用或延期支付相關款項、當地民意不支持等風險。
2．防範措施：一是透過相關人員充分了解當地政府以及後期合作部門整體作風及相關領導作風，以及以往成功計畫案例，保證合作的優良環境；二是充分了解擬參與計畫從上到下的即時政策，確定現有政策成熟性，是否能夠實作政策閉環，垂直及平行方向了解其他地區計畫實施情況，確保計畫有充分可行性。三是了解以往相關計畫實施中民眾的積極性及支持力度，夯實計畫成功落實關鍵因素。
（二）收益風險及防範
1．風險分析：補充耕地指標、城鄉建設用地增減掛鉤節余指標、新增產能指標的交易收入仍然是試點計畫的主要收入來源，但指標的驗收、入庫、交易存在很大的不確定性，特別是在中西部指標比較盈余的情況下，又不具備跨省交易條件，收益風險更高。
2．防範措施：一是充分核查擬做計畫選址各方面合理性及其後期潛力情況，包括新增耕地增量是否滿足、指標是否可以成功入庫、地方經濟發展和用地需求帶來價格的波動和流轉的速度等；二是控制好開發節奏、采取捲動開發方式，結合指標交易結果以及其他具體工作的進展情況調整資金投入計劃、工程建設計劃，待上期指標交易完成後開展下期投資。
（三）融資風險及防範
1．風險分析：試點計畫建設內容涵蓋農用地整理、農村建設用地整理、鄉村生態修復、鄉村文化保護、鄉村產業匯入等，無收益計畫占比較大的情況下，融資能否實作存在不確定性。指標交易類收益因被認定為涉嫌違規舉債已不能作為還款來源。
2．防範措施：一是提前與國開行、農發行、農行、工行、建行等金融機構對接，推動銀行內部預評審，並將評審意見融入計畫實施方案、工可等前期檔中；二是拓展收益來源，可以增加營運環節、延長收益年限，增加營運收益，提升各環節的效率和效益，實作試點計畫全生命周期的效益最大化。
（四）內部風險及防範
1．風險分析：試點計畫投資規模較大、涉及範圍較廣，對社會資本要求較高，涉及自有資金風險、各方面專業人才情況、相關計畫經驗情況等技術風險、各種資源與政策預判把控等風險。
2．防範措施：一是根據自有資金及投資回收的承受能力，選擇合適規模合適風險的試點計畫；二是引入具有相關計畫經驗的專業人才或者委托相關專業機構、專業團隊，提高投資人行業政策預判把控能力、具體專業技術能力和計畫管理能力，降低計畫投資風險。（作者：段雲峰 中建政研資訊咨詢公司計畫總監 中建政研規劃與產業研究中心高級研究員）
