作者：張永生（中國社會科學院生態文明研究所所長、研究員）
黨的十八大以來，以習近平同誌為核心的黨中央高度重視生態文明建設，建立了生態文明體制的「四梁八柱」。黨的二十屆三中全會審議透過的【中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定】（以下簡稱【決定】）從人與自然和諧共生的高度，對進一步深化生態文明體制改革作出重要部署，提出要「完善生態文明基礎體制」。生態文明基礎體制主要包括支撐生態環境保護和綠色低碳發展兩方面的基礎性內容，是生態文明建設的關鍵制度。
為何持續推進生態文明體制改革
目前，中國生態文明體制已形成基本框架，包括將生態文明納入黨章和憲法，作為「五位一體」總體布局和「五年規劃」的重要組成部份，制定【關於加快推進生態文明建設的意見】【生態文明體制改革總體方案】及幾十項具體改革方案等，建立了包括自然資源資產產權、國土空間、資源節約、生態補償、環境治理體系、生態保護市場體系、績效評價考核和責任追究制等在內的生態文明制度體系。與此同時，中國的生態環境發生了歷史性、轉折性、全域性變化，實作了由重點整治到系統治理、由被動應對到主動作為、由全球環境治理參與者到引領者、由實踐探索到科學理論指導的重大轉變。
然而，中國生態環境保護仍面臨結構性、根源性、趨勢性壓力，生態文明建設仍處於關鍵期，需要進一步完善生態文明基礎制度，加快「破舊」與「立新」步伐。一方面，破除阻礙綠色生產力發展的體制機制障礙。傳統體制機制是在傳統發展模式下建立的，有些甚至成為制約環境保護和綠色發展的障礙。破除體制機制弊端，需要實作歷史性變革、系統性重塑、整體性重構。這就涉及生態文明基礎體制改革。另一方面，加快形成有利於綠色生產力發展的新型體制機制。生態文明是綠色發展的精神內涵，經濟增長將更多依靠技術、知識、生態、文化等新的無形生產要素，其發展理念、發展內容、資源概念、組織模式同傳統經濟有很大不同。綠色經濟不可能在傳統體制機制下自發出現，需要新的思想、新的理念、新的體制機制來催生。
同時，世界百年未有之大變局加速演變，全球經濟形勢復雜嚴峻，大國競爭日益激烈，地緣政治復雜多變。這既要求加快改革步伐，又大大加劇了改革的難度和復雜程度。新一輪全球競爭本質上是關於新質生產力的競爭，而新質生產力本身就是綠色生產力。圍繞傳統生產力建立的生產關系，難以符合新質生產力的內在要求，必須進一步全面深化生態文明體制改革。
怎樣理解完善生態文明基礎體制
可以從三個層面來理解生態文明基礎體制：狹義的生態環境管理體制、同生態環境相關領域的體制，以及更深層的關於發展的底層邏輯。這三個層面基礎制度的建立，為實作生態文明建設目標提供了充分必要條件。
一是同生態環境保護直接相關的基礎體制。生態文明建設的基本前提是嚴格保護生態環境。【決定】明確了需要進一步完善的基礎體制包括：實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度，健全生態環境監測和評價制度；建立健全覆蓋全域全型別、統一銜接的國土空間用途管制和規劃授權制度；健全自然資源資產產權制度和管理制度體系，完善全民所有自然資源資產所有權委托代理機制，建立生態環境保護、自然資源保護利用和資產保值增值等責任考核監督制度；完善國家生態安全工作協調機制；編纂生態環境法典。這些內容是在黨的十八大後建立的生態文明體制改革基礎上的進一步全面深化，包括從保護到發展再到安全發展，進而將這一制度用生態環境法典進行規範的制度體系，並從操作層面進一步完善了生態環境保護與綠色發展的基礎性制度。
二是經濟社會發展全面綠色轉型涉及的基礎性制度範疇。【決定】中除了對「深化生態文明體制改革」的專項部署，其他部署均同生態文明息息相關，生態文明體制改革需要全面貫徹其中。
一方面，經濟領域的相關改革舉措同生態文明體制改革息息相關。在構建高水平社會主義市場經濟體制中，生態文明成為應有之義。在推動經濟高品質發展體制機制中，綠色發展是新發展理念的核心要義。在構建支持全面創新體制機制中，綠色創新是生態文明建設的前提。在健全宏觀經濟治理體系中，綠色增長是宏觀經濟增長的新的重要來源。在完善城鄉融合發展體制機制中，綠色發展成為促進城鄉融合發展的關鍵。在完善高水平對外開放體制機制中，中國為全球生態文明建設提供了中國路徑、中國方案。
另一方面，經濟領域以外的其他領域也同生態文明息息相關。在健全全過程人民民主制度體系中，生態環境治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。在完善中國特色社會主義法治體系中，生態文明建設的重要前提是嚴格的環境保護法律法規。在深化文化體制機制改革中，生態文明是建設中華民族現代文明的重要標識性概念。在健全保障和改善民生制度體系中，良好的生態環境是最普惠的民生福祉。在推進國家安全體系和能力現代化中，生態安全是新型國家安全的重要內容。
三是強調生態文明在中國式現代化中的基礎性地位。生態文明建設要求從人與自然和諧共生的高度謀劃發展。【決定】強調了生態文明在中國式現代化中的基礎性地位，體現在改革的主題、改革的總目標、「七個聚焦」「十四項專項改革」以及「首要任務」中。我們必須堅持系統觀念，將中國式現代化和人類文明形態轉變作為生態文明的基礎性制度。具體而言，生態文明體現在改革的多個方面。首先，它是中國式現代化的重要特征之一，即「人與自然和諧共生」的現代化。其次，在改革的總目標中，美麗中國被確立為中國式現代化的重要目標之一。再次，「七個聚焦」中明確提到了「聚焦建設美麗中國」。最後，高品質發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，完成這一任務的關鍵在於完整準確全面貫徹新發展理念，而綠色發展正是新發展理念的核心要義之一。此外，生態文明還體現在培育和發展新質生產力，特別是綠色生產力之中。
如何踐行完善生態文明基礎體制
黨的二十大報告和全國生態環境保護大會提出了生態文明建設的「六大任務」，包括汙染防治攻堅、綠色低碳轉型、生態系提升、碳達峰碳中和、生態安全以及保障體系。【決定】就如何建立這些目標的完成機制，提出了進一步全面深化改革的任務部署，並在「完善生態文明基礎體制」中確定了若幹基本改革任務。
一是實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度，健全生態環境監測和評價制度。生態文明建設的前提條件是嚴格的生態環境保護。由於中國生態環境的復雜性和多樣性，必須克服「一刀切」弊端，針對不同區域的生態環境特點和主要問題制定不同的治理策略，實作分區域、差異化、精準管控，大大提升生態環境治理效能。
二是建立健全覆蓋全域全型別、統一銜接的國土空間用途管制和規劃授權制度。這是生態環境分區管控和綠色發展在國土空間上的具體體現，是提升國土空間治理能力的關鍵舉措。這一制度有助於實作自然生態的統一保護和修復，明確管理主體，強化監管力度，防止無序開發和生態環境破壞。
三是健全自然資源資產產權制度和管理制度體系。這是針對當前自然資源資產管理存在的所有權人不到位、管理權責不明確等問題，為完善相關制度提出的改革措施。最佳化資源環境要素的市場化配置，需要合理劃分中央和地方的管理權責，提高資源利用效率。建立責任考核與監督制度有助於保障國家所有者權益，推動全社會共同呵護生態環境。
四是完善國家生態安全工作協調機制。國家生態安全涉及多方面、多部門，需要建立統一高效的國家生態安全工作協調機制，包括應對草原超載、濕地退化、土地沙化、水土流失、水資源短缺、生物多樣性保護和環境汙染治理等方面。
五是編纂生態環境法典。透過法典的編纂，明確生態環境保護的目標、原則、制度和責任，消除法律之間的重復和矛盾之處，填補法律空白，提高法律的適用性和可操作性。這是一項復雜而重要的任務，需要對現有生態環境保護法律法規進行系統性整合與提升。
【本文系中國社會科學院重大創新計畫「生態文明自主知識體系的核心理論基礎及其政策含義研究」（2024YZD001）階段性成果】
來源：中國社會科學報
