「編制和實施國民經濟和社會發展五年規劃，是我們黨治國理政的重要方式。」習近平總書記的重要論斷，在時間的座標中得到了精彩的演繹。 新中國成立以來，中國共編制和實施了14個五年規劃（計劃），其間，1950~1952年為國民經濟恢復時期，1963~1965年為國民經濟調整時期，從「十一五」起，五年計劃改為五年規劃。 在五年規劃的指導下，中國經濟社會發展迅速，綜合國力迅速提升，人民生活水平顯著改善，創造了世所罕見的經濟社會發展奇跡。 五年規劃的編制和實施，不僅展現著「中國之治」的巨大魅力，更潛藏著中國實作現代化和經濟社會持續健康發展的成功密碼。
中國發展改革報社記者|付朝歡
一部跌宕起伏的五年規劃（計劃）史，就是一部新中國的建設史、發展史。中國共產黨團結帶領全國各族人民一代接著一代幹，一張藍圖繪到底，行進在以5年為時間節點的時空座標上，豪邁而堅毅，篤定且清晰。
五年規劃（計劃）非中國首創，也非中國獨有。上世紀20年代，蘇聯正式將國家規劃從理論付諸實踐。中國的「一五」計劃，是在蘇聯的幫助下制定、援建下實施的。上世紀80年代，大多數國家因無法適應力調整而放棄發展規劃的制定。中國卻去蕪存菁、創新發展，將這一制度長期持續推進，並取得巨大發展成就。時至今日，規劃體制改革的腳步從未停歇。
新中國成立以來，除了1950~1952年的國民經濟恢復期、1963~1965年的國民經濟調整期，中國共編制實施了14個五年規劃（計劃），書寫了從一窮二白到繁榮富強的偉大行程，創造了世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡。
「一五」計劃到「十四五」規劃的70年間，我們雖然走過彎路，也遭遇過一些意想不到的困難、挫折，但全面建設社會主義現代化國家的意誌和決心從未動搖。惟其艱難，更顯偉大。在錨定目標、久久為功的堅定中，在建章立制、接續推進的韌勁裏，盡顯一個長期執政的馬克思主義政黨的戰略定力。
中國特色的規劃制度具有時代價值和世界意義。有外國學者評價說，「中國建立了我們這個時代最有魄力的規劃體制」「中國的長期規劃值得西方學習借鑒」。
串聯起恢弘的發展歷程
新中國成立伊始，中國的國情是「一窮二白」、工業基礎十分薄弱，「一輛汽車、一輛拖拉機都制造不出來」。1951年，黨中央決定自1953年起實施第一個五年計劃，主要目標是推進國家工業化的建設。
截至1957年底，「一五」計劃所有的指標都全面超額完成，特別是實施完成了蘇聯援建的156個重大工程，填補了中國許多工業門類的空白，對中國工業化起步具有決定性作用。第一批國產汽車出廠、第一架國產飛機試飛、第一座原子反應爐投入運轉……諸多「第一」，燒錄下「一五」時期的典型成就。
1952年進入國家計委（國家發展改革委前身）工作，41年間親歷「一五」到「八五」計劃起草工作的房維中回憶說，「從‘一五’到‘五五’的5個五年中，心情最舒暢的是第一個五年計劃。」盡管經濟起伏震蕩，但總的來說，各項事業還是向前發展的，工業體系和國民經濟體系逐步健全。
1978年，黨的十一屆三中全會春雷巨響，中國改革開放的大幕毅然拉開。1979年，黨中央提出「調整、改革、整頓、提高」八字方針，推動國民經濟重大比例關系朝著協調合理的方向發展。
「六五」時期，全黨全國工作重心轉移到經濟建設上來。隨著建立農村家庭聯產承包責任制、建設經濟特區、實施沿海開放等一系列重大改革和重大政策的實施，中國農業生產能力大幅提升，鄉鎮企業、民營經濟異軍突起。「七五」時期，農產品和消費品匱乏的局面得到緩解。
1992年初，鄧小平視察武昌、深圳、珠海、上海等地，發表了著名的「南方談話」；同年10月，黨的十四大透過了【中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定】，改革步伐進一步加快。
「八五」時期，原定2000年實作國民生產總值比1980年翻兩番的目標提前五年實作。「九五」時期，雖然經歷了亞洲金融危機的沖擊，但中國經濟仍然保持平穩較快增長。
進入新世紀，2001年，加入世界貿易組織（WTO）成為中國經濟巨輪駛入廣闊海域的起點，給中國和世界帶來深刻影響。
「十五」時期，中國工業化、城鎮化、市場化、國際化步伐明顯加快，經濟總量躍升至世界第四位。「十一五」時期，雖然受到國際金融危機的沖擊，但中國經濟總量實作「兩連超」（先後超過德國和日本），躍升至世界第二位。
2012年11月，黨的十八大勝利召開，中國特色社會主義進入新時代，以習近平同誌為核心的黨中央統籌推進「五位一體」總體布局，協調推進「四個全面」戰略布局。
「十二五」時期，中國綜合國力和國際影響力大幅提升，經濟總量穩居世界第二，對世界經濟增長貢獻率超過25%。「十三五」時期，中國經濟總量從不到70萬億元增加到超過100萬億元，全面建成小康社會、歷史性地解決了絕對貧困問題。「十四五」時期，開啟建設社會主義現代化建設新征程，雖然經歷了新冠疫情的沖擊，但進展總體符合預期……
對於新中國成立以來的14個五年規劃（計劃），學界有個廣泛認同的劃分：以1980年和2005年為界，第一階段為「一五」計劃到「五五」計劃時期，第二階段為「六五」計劃到「十五」計劃時期，第三階段為「十一五」規劃至今。
這一劃分方式與發展規劃的演變路徑相吻合：前5個五年計劃名稱為「國民經濟計劃」。這一階段，中國主要實行高度集中的計劃經濟體制，五年計劃主要采取指令性計劃的管理方式。
「六五」計劃以來，增加了「社會發展」一詞，更名為「國民經濟和社會發展計劃」。這一階段，計劃經濟體制向有計劃的商品經濟體制、社會主義市場經濟體制轉變，經濟體制改革不斷深化，政府直接配置資源逐漸減少。五年計劃的制定程式也逐步規範，各個五年計劃都有完整的正式文本並完成了法律程式。
從「十一五」開始，「五年計劃」更名為「五年規劃」，雖然只有一字之差，卻是歷史性的變化。這一階段，規劃的指標開始分預期性指標和約束性指標，增加了具有空間約束的主體功能區內容，規劃體系不斷健全，基本形成了與社會主義市場經濟體制相適應的五年規劃制度。
在長期從事五年規劃研究的清華大學國情研究院副院長鄢一龍看來，現在的五年規劃已經不僅僅是「國民經濟和社會發展規劃」，內容覆蓋經濟、社會、科技、生態、文化等方方面面，是全方位發展的規劃。
規劃的科學性不斷提升
科學制定並有效實施中長期發展規劃，是我們黨治國理政的重要方式。習近平總書記深刻指出，「規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。」
經過長期的實踐探索，中國五年規劃的科學性和有效性大大提高。從規劃決策層面來看，「一五」計劃由中共中央直接組織編制。計劃草案由一屆全國人大二次會議審議批準。從「二五」計劃到「五五」計劃，由於國內形勢變化，五年計劃的編制或由中央提出編制「建議」，或由計劃部門提出「初步設想」「匯報提綱」和「計劃綱要草案」。雖然這些計劃都付諸實施了，但未能形成正式文本向社會公布。「七五」計劃開始，恢復了由中共中央提出編制五年計劃建議的做法。目前，已經形成了在黨中央集中統一領導下，由黨中央全會提出規劃「建議」、國務院編制規劃「綱要」、全國人大審查批準後向社會公布實施的制度安排。
黨的十八大以來，習近平總書記親自擔任「十三五」「十四五」規劃【建議】起草組的組長。「這體現了黨對規劃制定的全面領導在不斷加強。」鄢一龍告訴記者，習近平總書記始終高度重視戰略規劃工作，早在福建工作期間就前瞻謀劃了廈門15年發展藍圖、福州「3820」戰略工程，在浙江工作期間又系統擘畫了「八八戰略」。
從規劃編制層面來看，經過多年的研究和探索，目前已經形成了從上一個五年規劃中期評估開始，經過前期研究、基本思路、文本起草、征求意見、規劃銜接、專家論證、審議批準到釋出實施的完整規範的編制程式，使規劃編制成為發揚民主、集思廣益、科學決策的過程，成為匯集眾智、反映民意、凝聚共識的過程。
鄢一龍表示，「十五」計劃以來，以公眾參與為標誌，五年規劃編制進入集思廣益型決策模式。「十三五」「十四五」規劃的編制過程，更加註重把加強頂層設計和堅持問計於民統一起來，把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經驗充分吸收到規劃綱要中來。
「我們今天看到的規劃，包括體制機制、文本和一整套的編制方法，是幾代的規劃人不斷創新、不斷積累而來的。」鄢一龍說，規劃文本的起草過程，是戰略文本的寫作過程，對起草者的綜合素質提出很高要求——既要對世情國情進行全域性思考，又要堅持目標導向和問題導向相結合、中長期目標和短期目標相貫通。這本質上是一種「集中智慧」「整合創新」的過程，把方方面面的知識資訊集中到規劃文本中。
規劃編制是國家發展改革委的重要職責之一，也是黨中央、國務院交給的一項重大政治任務。國家發展改革委曾參與過五年規劃綱要草案起草工作的同誌感慨，編制一部國民經濟和社會開發中長期規劃，就會培養一批優秀幹部。
隨著五年規劃內容不斷充實完善、編制程式逐步規範，文本形式也日益豐富。前10個五年計劃通篇由大段文字和系列數位構成，甚至連圖表都沒有。「十一五」規劃開始，規劃文本以「正文+專欄」的形式展開。正文主要闡明發展方向和政策，專欄展示指標數位、工作重點、重大工程和其他解釋性內容。「十二五」規劃開始，又用規劃圖的方式直觀表示國土空間開發格局和重大交通基礎設施布局。
規劃的生命力在於實施。規劃作用的發揮，不僅需要政府具備制定長遠發展戰略的能力，還要具備貫徹實施規劃的出色能力，包括利用各種行之有效的方法，激勵各類參與主體積極有序作為，以確保規劃目標的實作。
「十五」計劃首次對保障規劃實施作出明確安排。真正意義上的規劃評估探索，也是從「十五」計劃中期評估開始。目前，中國已經形成了包括中期評估、年度監測評估和總結評估在內的規劃實施情況全程動態監測；同時，加強預算與規劃實施的銜接協調，強化規劃實施的財力保障。
得益於五年規劃編制實施日趨科學性和規範化，中國表現出極強的國家目標治理能力——「十一五」規劃綱要中的22個指標完成了20個；「十二五」規劃綱要中的24個指標完成了23個；「十三五」規劃綱要中的25項主要指標如期實作，其中，13項指標提前完成；「十四五」規劃綱要設定的20項主要指標中，從前三年的實施情況來看，已有4項提前實作。
奇跡背後的發展方法論
實踐證明，中國特色的規劃制度作為國家宏觀戰略和治理的獨特機制，在創造中國奇跡的過程中發揮了重要作用。沿著14個五年規劃（計劃）的脈絡，中國發展奇跡背後有一套「發展方法論」作為遵循。
「中國的發展不是盲目的，而是自覺的，不是自發的，而是有目的的，不是無序的，而是有規劃的。發展是可以自覺進行規劃，並一步步設計出來的。」鄢一龍表示，中國既有充滿活力與創新力的市場驅動的「看不見之手」優勢，也有長遠發展戰略與國家發展規劃導向的「看得見之手」優勢，兩者結合起來進一步推動了發展，也正確引導了中國的發展方向。
發展理念是發展行動的先導，是發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現。黨的十八大以來，習近平總書記提出「創新、協調、綠色、開放、共享」的新發展理念，對「十三五」期末全面建成小康社會提供了科學指引，又將繼續引領「十四五」時期開啟建設社會主義現代化建設新征程。
「和黨代會報告、三中全會【決定】這樣的改革文本相比，五年規劃【綱要】最突出的特征是有量化指標。這使得目標可衡量、可評估、可考核，並可以進一步拆解出年度指標。」鄢一龍說，中國在「十一五」規劃中引入了約束性指標與預期性指標。約束性指標是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求，在實施過程中采用了「目標責任制」的方式。在目標分解上，「條」上按照部門進行分解，「塊」上逐級層層分解，時間上逐年分解。隨後，將約束性指標納入各地區各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核。
鄢一龍在【目標治理：看得見的五年規劃之手】一書中指出，中國共產黨在每個歷史階段都要制定帶領全國人民共同奮鬥的綱領性檔，其中最重要的兩個是黨代會報告和五年規劃。五年規劃的作用就是落實黨代會已經確定路線方針的未來五年發展藍圖。另有學者提出，中國五年規劃周期跟黨和政府的任期不同步，由此出現了規劃的「釘選」效益，有助於保證政策的連續性。
一部好的五年規劃，往往具有「高、深、精、實」四個特點。鄢一龍表示，抓好五年規劃中的重大工程計畫的落實，就抓住了規劃實施的「牛鼻子」。這是一種「計畫制」的目標實作機制。在配置發展資源方面，重大工程計畫本身就是集中各方資源、動員各方力量的有效方式。
每年有大量中央專項資金是透過「計畫制」的方式分配給地方，除了財政專項轉移支付之外，還有透過中央部委向地方轉移的資金，而地方政府也逐級采取計畫制的方式分配資金。除了財政資金之外，土地等要素也和計畫掛鉤。重大工程計畫也是整合社會資源的平台。現在，「計畫跟著規劃走，要素跟著計畫走」已成為共識，「人財物」等資源向規劃確定的重點計畫和工程配置集中。
從「一五」計劃蘇聯援建的156項重大工程，到「十三五」規劃綱要提出的165項重大工程、「十四五」規劃綱要提出的102項重大工程……千余項重大工程屹立在華夏大地，鑄造了中國經濟的「頂梁柱」，也成為中國特色社會主義制度優越性的實踐明證。
五年規劃和體制改革之間的深度互動，也是中國發展奇跡的「源頭活水」。中央財經領導小組辦公室原副主任楊偉民說，從「七五」計劃開始，就專門設定了經濟體制改革的目標和任務一章，此後一直到「十四五」規劃，都專門規劃了經濟體制改革問題。「所以，現在的規劃，既是發展的規劃，也是改革的規劃。」
「改革本身就是重大任務，也是促進發展的手段。」鄢一龍說，體制改革的推進是對規劃參與主體行動規則的調整，改變了其激勵和約束條件，從而使不同的主體共同奮鬥，促進國家治理目標的實作。
規劃體制改革本身也有助於目標治理。黨的十八大以來，中國規劃體制改革的行程明顯加快。目前，中國的規劃體系已形成「三級」（國家、省、市縣）、「四類」（總體規劃、專項規劃、區域規劃及空間規劃）的內容布局。黨的二十屆三中全會【決定】就健全規劃體系、強化規劃銜接落實、加強規劃目標和政策工具協同配合提出一系列改革任務。此外，【決定】還提出，「健全專家參與公共決策制度」。「這些舉措將有利於更好發揮五年規劃的戰略導向作用，續寫新的更大發展奇跡。」鄢一龍說。
站在新中國成立75周年這一重要時間節點上，回顧14個五年規劃（計劃）指引下中國巨輪駛過的航程，尤顯重要。回首，是為了更好地出發、更快地抵達。
關山初度路猶長。我們將再用5個五年規劃來全面建成社會主義現代化強國、實作第二個百年奮鬥目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興！
