20年，這一大國策持續升級中……
半月談記者 孫好
中國糧食產量連續9年穩定在1.3萬億斤以上，去年達到13908億斤。今年夏糧增產72.5億斤，達到2995.6億斤，再創歷史新高。豐收來之不易，這與中國不斷豐富完善的種糧激勵政策體系是分不開的。
近年來，受糧食生產成本上漲、種糧比較收益低、糧食生產自然風險及市場風險大等因素影響，提高農民和主產區種糧積極性難度不斷加大，持續完善種糧激勵政策體系很有必要。黨的二十屆三中全會透過的【中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定】（以下簡稱【決定】）對此作出部署，要求加快健全種糧農民收益保障機制，推動糧食等重要農產品價格保持在合理水平。統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，在主產區利益補償上邁出實質步伐。
中國農業科學院農業經濟與發展研究所研究員劉合光接受半月談記者采訪時表示，從2004年開始，中國種糧激勵政策歷經多次調整，逐步形成了價格、補貼、保險「三位一體」的政策體系。未來，要統籌兼顧種糧收益、產業發展需要和世貿組織規則規定，完善農業支持保護政策，充分發揮市場機制作用，讓農民種糧能獲利、多得利。
守住「種糧賣得出」底線
中國糧食流通全面走向市場化以來，最低收購價政策成為穩定糧食生產與供給的重要政策工具。2004年起，為保證糧食市場供應、保護種糧農民利益，國家對稻谷、小麥等部份重點糧食品種實施最低收購價政策。
2008年以後，國內土地、資金、勞動力、原材料等價格都在上漲。投射到農業生產中，就是農業生產成本不斷攀升。為保護農民利益和種糧積極性，國家有關部門積極推動糧食收儲制度改革，堅持並完善小麥和稻谷最低收購價政策。2008年至2014年，國家連續7年調高稻谷、小麥最低收購價，穩定了市場預期。
收獲的小麥 丁磊 攝
最低收購價連續上漲是不是表明最低收購價越高越好？答案是否定的。「糧價是百價之基，牽一發而動全身。」劉合光說，糧價上漲容易導致通貨膨脹，降低老百姓的真實收入水平。最低收購價在不同年份的漲跌起伏，是國家保障農民利益、保障消費者利益、考慮糧食供求形勢變化、國際挑戰等因素進行權衡的結果。
從2015年起，由於中國糧食供求發生了新變化，糧食最低收購價改變連續7年上調的做法，一些糧食品種的最低收購價在一些年份適當下調或上浮，總體保持穩定。最低收購價上調有利於調動農民種糧積極性，下調則有利於消費者，也有利於減少來自庫存增加、財政支出增長和國際貿易爭端發生的壓力。
不管上調還是下調，最低收購價守住了農民「種糧賣得出」的底線，同時引導農民調整種植結構，推動中國糧食生產向更綠色和更永續方向加快轉變。
拿出真金白銀補貼
最低收購價政策之外，補貼也是激勵種糧的重要政策工具。2004年起，國家先後實施了農業三項補貼，即農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼。
不過，隨著農業農村的快速發展與深刻變化，土地集約化經營成為大勢所趨。在多數地方，三項補貼已經不再是專門針對農業生產活動的補貼，而更多地被視為農民的一項固定收入來源。一些農民即使不種糧或者不種地，也能得到補貼，而從事糧食生產的種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體，卻較難獲得與承包權關聯在一起的補貼。
也就是說，土地流轉之後，轉出方可能不再從事農業生產，而補貼仍發給轉出方而非實際經營者，導致激勵種糧的政策效能逐步降低。
2016年開始，中央財政在全國範圍內推行「三補合一」改革，將此前的三項補貼調整合並為農業支持保護補貼，支持耕地地力保護和農業適度規模經營，原農作物良種補貼等政策不再單獨實施。
「耕地地力保護目的是鼓勵農民保護和提升耕地地力，按照承包地面積直補農民，現已成為普惠性的收入補貼。」中國農業科學院農業經濟與發展研究所副研究員普蓂喆告訴半月談記者，支持農業適度規模經營的資金則重點支持種糧大戶、家庭農場、合作社等新型經營主體，采取信貸擔保、利息補貼、現金直補、重大技術推廣和服務等方式支持農業適度規模經營。
農民駕駛收割機收獲玉米 謝劍飛 攝
當前，中國對種糧農民的補貼還包括政策性農業保險保費補貼、生產者補貼、農機具購置補貼、農作物稭稈還田補貼、耕地輪作輪休補貼等眾多指向明確、功能互補、協同配套、註重實效的直接補貼措施。
決不讓主產區抓糧吃虧
中國有13個糧食主產區，2003年至2023年，這13個糧食主產區糧食產量增加4718.5億斤，占全國增量的89.1%，貢獻了全國75%以上的糧食產量。
為了保障糧食生產，這些糧食主產區大多付出了經濟發展相對滯後的代價。亟待建立對主產區種糧農民利益保護的長效機制，決不讓主產區抓糧吃虧。
國家為扶持糧食主產區出台了一系列政策舉措，如中央財政持續加大對主產區的轉移支付力度，提高均衡性轉移支付投向主產區的比例，增加產糧大縣獎勵資金等，基本構建起對糧食主產區縱向利益補償機制。但僅靠縱向利益補償還不夠，必須創新利益補償方式，進一步激發主產區發展糧食生產的積極性。
今年中央一號檔提出，探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制。6月11日，中央全面深化改革委員會第五次會議指出，推動糧食主產區、主銷區、產銷平衡區落實好保障糧食安全的共同責任。【決定】再次強調：「統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制，在主產區利益補償上邁出實質步伐。」
目前尚未出台關於糧食產銷區省際橫向利益補償的細則，在劉合光看來，主產區和主銷區如何明確對接邏輯、主銷區采取哪些方式和路徑補償、如何落實保障糧食安全的共同責任等問題，都需要在相關頂層設計中明確，在實踐中探索。
農業保險解後顧之憂
在整個種糧激勵政策體系中，保險起到保障收入的穩定器作用，是農業支持體系現代化的重要內容。2007年前，農業保險一直是在商業保險的框架下進行的。2007年後，中央財政增加預算，對關系國計民生的農畜產品生產保險給予補貼，政策性農業保險逐步推開。
駕駛插秧機進行水稻插秧作業 謝劍飛 攝
5月21日，財政部、農業農村部、國家金融監管總局聯合釋出【關於在全國全面實施三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險政策的通知】，明確從今年起，在全國全面實施稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險政策。從2018年至2020年開展試點，到2021年至2023年正式實施並逐步擴大實施範圍至全國所有產糧大縣，三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險政策已實施6年。
所謂完全成本保險，是指保險金額覆蓋直接物化成本、土地成本和人工成本等農業生產總成本的農業保險；種植收入保險，即保險金額體現農產品價格和產量，覆蓋農業種植收入的農業保險。這些保險將有效對沖糧食生產過程中的自然風險和市場風險。
財政支持對農業保險發展起著關鍵作用。今年，中央財政對農業保險的補貼力度空前，562億元的保費補貼預算再創新高，這是國家著力增強農業抗風險能力、促進糧食穩產增產的重大舉措。
目前，中國農業保險深度（保費規模/第一產業增加值）超1.5%，密度（保費規模/農業從業人口）超700元/人，已完成【關於加快農業保險高品質發展的指導意見】制定的階段性目標。當前及下一階段發展農業保險，還有哪些政策值得期待？
【決定】提出，發展多層次農業保險。「這意味著要加快構建包括商業險在內的多層次農業保險產品體系，鼓勵地方探索特色農產品保險，因品施策，更好滿足糧食規模經營主體多樣化的保險需求。」劉合光說，同時，不斷完善糧食再保險政策和大災風險分散機制，「最佳化險種設計和理賠服務，確保一旦出險能夠快速理賠、應賠盡賠」。
持續完善種糧激勵政策體系
世貿組織（WTO）相關原則以及農業協定的相關規定，允許各國對農業的支持政策主要包括「綠箱政策」「黃箱政策」和「藍箱政策」。
其中，「綠箱政策」是指政府透過服務計劃，提供沒有或僅有最微小的貿易扭曲作用的農業支持補貼，屬於鼓勵性措施，主要包括農業科研計劃、自然災害救濟補貼、病蟲害防治研究和基礎設施建設等，其特點是和糧食等農產品的產量、價格等因素關聯不大。「黃箱政策」指那些對生產和貿易產生扭曲作用的政策，WTO【農業協定】要求成員方進行削減，主要包括:價格補貼，行銷貸款，面積補貼，牲畜數量補貼，種子、肥料、灌溉等投入補貼，部份有補貼的貸款計畫等。「藍箱政策」指一些與生產限制計劃相聯系的直接支付，比如休耕補貼。
WTO規則制定的主導國以已開發國家為主，整體農業補貼偏向於收入保障，對價格支持有嚴格限制。中國以小農經濟為主，單位面積的產出對農民而言異常重要，糧價也就成為農業種植的風向標。因而，中國實施糧食價格支持政策，其效果會優於其他補貼措施，但如果放在以已開發國家為主導的WTO規則下，這是不受鼓勵的。
由此可見，與已開發國家相比，中國種糧激勵政策體系特色鮮明。一是與發展階段相關聯，支持力度有限，人均水平較低。二是與價格和產量關聯程度較高，容易觸碰WTO規則。三是處於完善行程中，正逐步從「黃箱政策」向「綠箱政策」「藍箱政策」轉變。
下一步，如何繼續完善中國的種糧激勵政策體系？專家認為有以下幾個方面的著力點。
一是構建穩定長效的惠農政策保障機制，探索形成支持農民從事糧食生產的財政、信貸、保險、期貨等多元政策框架，有效發揮保險、價格和補貼的協同效能，共同支撐「保本兜底穩預期」的目標。
二是完善有為政府和有效市場連線機制。實作優質糧食賣出優質價格，確保優質糧食種植戶增收;強化政府對基礎設施建設、科技服務的投入。
三是協調好種糧激勵政策與WTO合規性的關系。適時推動「黃箱政策」向「綠箱政策」和「藍箱政策」轉型，將寶貴的「黃箱」空間用在重點品種和關鍵環節，系統提升「黃箱政策」的精準性和實效性。持續加大「綠箱政策」支持，全面強化糧食綜合生產能力建設，為種糧者提供高品質耕地和先進實用的科技支撐。
